Audit des pratiques de gestion des missions - Kingston

Juin 2018

Sommaire

Affaires mondiales Canada gère la plateforme internationale du Canada – un réseau mondial de 179 missions dans 109 pays qui appuie les activités internationales d’Affaires mondiales Canada et de 37 ministères, organismes et colocataires partenaires ^{Note de bas de page 1}. Des pratiques de gestion efficaces et efficientes sont nécessaires pour veiller à la saine intendance des ressources dans le cadre des activités administratives qui soutiennent les missions du Ministère.

Justification du présent audit

En 2015, le Ministère a lancé une enquête interne sur l’ambassade du Canada en Haïti, qui a révélé que des employés recrutés sur place (ERP) avaient mis en place des stratagèmes frauduleux ayant causé des pertes d’environ 1,7 million de dollars au gouvernement. Au vu de la situation haïtienne, le sous-ministre des Affaires étrangères a demandé que soit réalisée une série d’audits des pratiques de gestion dans certaines missions afin de déterminer si de tels problèmes pouvaient toucher d’autres ambassades canadiennes.

Le Bureau du dirigeant principal de l’audit a procédé à une évaluation des risques visant à cerner les missions exposées à des niveaux élevés de risques de fraude et à les soumettre à un audit. Une première phase d’audit a été menée auprès de cinq missions en 2016-2017. Une deuxième phase, lancée en 2017-2018, a porté sur cinq autres missions situées dans un environnement à risque de fraude élevé, dont la mission de Kingston.

Points examinés

L’objectif du présent audit consistait à donner l’assurance que de saines pratiques de gestion et des contrôles efficaces sont en place pour assurer une bonne intendance des ressources à la mission de Kingston en vue de contribuer à la réalisation des objectifs d’Affaires mondiales Canada. Le présent audit a porté sur les pratiques de gestion de la mission relatives au Programme de gestion et des services consulaires, plus particulièrement en ce qui concerne la surveillance et la supervision, l’approvisionnement et la gestion des biens ainsi que les ressources humaines, d’avril 2014 à août 2017.

Constatations

L’équipe d’audit a constaté que les processus régissant les mesures de dotation relatives aux employés recrutés sur place, les heures supplémentaires, la planification ministérielle et la budgétisation étaient respectés. Toutefois, les processus établis par l’Administration centrale concernant les finances, l’approvisionnement et la gestion des biens n’étaient pas toujours suivis et certains contrôles clés n’étaient pas en place. Par conséquent, il y avait un manque d’information fiable émanant de la mission à l’appui de sa prise de décisions pour promouvoir et démontrer une bonne intendance des ressources.

L’équipe d’audit a constaté un manque de contrôle et de supervision concernant la gestion des revenus consulaires, l’approvisionnement, la passation de marchés ainsi que l’entretien des biens immobiliers et des véhicules. Elle a noté plus particulièrement l’absence : de méthodes d’approvisionnement clairement établies et de suivi de ces dernières; d’un Comité d’examen des marchés fonctionnel; de contrôle de l’entretien des biens immobiliers et du carburant pour les véhicules et les génératrices. Toutes ces fonctions sont exercées par le personnel de la Section des biens immobiliers et du matériel. Or, celui-ci ne connaissait pas clairement ses rôles et, par conséquent, n’était pas en mesure de bien s’acquitter de ses responsabilités. Ces faiblesses ont été davantage mises en évidence par le déséquilibre entre les responsabilités de l’agent de gestion et des affaires consulaires et celles de l’agent adjoint de gestion et des affaires consulaires.

La gestion de l’inventaire a été jugée faible en raison de l’absence de mécanismes de suivi à jour, de gestion du cycle de vie des biens, et de contrôle de l’accès aux aires d’entreposage à la chancellerie. Par ailleurs, l’équipe d’audit a relevé de nombreux cas de non-conformité aux règlements en matière de passation de marchés et d’approvisionnement. Qui plus est, le remboursement de la taxe sur la valeur ajoutée appliquée aux achats locaux n’était pas systématiquement demandé, ce qui a entraîné une perte d’entrée de fonds pour le gouvernement du Canada.

Conclusion

De l’avis de l’équipe d’audit, de saines pratiques de gestion et des contrôles efficaces étaient partiellement en place pour assurer la bonne intendance des ressources à la mission de Kingston en vue de contribuer à la réalisation des objectifs d’Affaires mondiales Canada. Les processus régissant les mesures de dotation relatives aux employés recrutés sur place, les heures supplémentaires, la planification ministérielle et la budgétisation étaient respectés. Toutefois, des lacunes ont été observées en matière de contrôle et de supervision concernant la gestion des revenus consulaires, l’approvisionnement, la passation de marchés ainsi que la gestion de l’inventaire. Par conséquent, il y avait un manque d’information fiable émanant de la mission à l’appui de sa prise de décisions afin de contribuer à la réalisation des objectifs d’Affaires mondiales Canada.

[PRÉLEVÉ]

Les recommandations sont détaillées à la Section 5 du présent rapport.

Énoncé de conformité

Selon mon jugement professionnel à titre de dirigeant principal de l’audit, cet audit a été effectué conformément aux Normes internationales pour la pratique professionnelle de l’audit interne de l’Institut des auditeurs internes, de même qu’à la politique et à la directive du Conseil du Trésor sur l’audit interne, comme en témoignent les résultats du programme d’assurance et d’amélioration de la qualité. Les procédés d’audit appliqués et les éléments de preuve recueillis sont suffisants et appropriés pour appuyer l’exactitude des constatations et la conclusion formulée dans ce rapport, et pour fournir le niveau d’assurance que procure un audit. Les constatations et les conclusions reposent sur une comparaison entre les conditions qui existaient au moment de l’audit et les critères d’audit préétablis convenus avec la direction. Elles ne s’appliquent qu’à l’entité examinée pour la période visée par l’audit.

1. Contexte

Affaires mondiales Canada (le Ministère) administre les relations diplomatiques et consulaires du Canada, fait la promotion du commerce international et chapeaute les efforts du Canada en matière de développement international et d’aide humanitaire. Il gère également la plateforme internationale du Canada, un réseau mondial de 179 missions dans 109 pays qui appuie les activités internationales d’Affaires mondiales Canada et de 37 ministères partenaires, organismes et cooccupants ^{Note de bas de page 2} . Selon le rapport ministériel sur le rendement de 2016-2017 du Ministère, 931 millions de dollars ont été consacrés au fonctionnement et au soutien des missions. Des pratiques de gestion efficaces et efficientes sont nécessaires pour veiller à la saine intendance des ressources dans le cadre des activités administratives qui soutiennent les missions du Ministère.

En 2015, le Ministère a lancé une enquête interne sur l’ambassade du Canada en Haïti, qui a révélé que des employés recrutés sur place (ERP) avaient mis en place des stratagèmes frauduleux ayant causé des pertes d’environ 1,7 million de dollars au gouvernement. Au vu de la situation haïtienne, le sous-ministre des Affaires étrangères a demandé que soit réalisée une série d’audits des pratiques de gestion dans certaines missions afin de déterminer si de tels problèmes pouvaient toucher d’autres ambassades canadiennes.

Le Bureau du dirigeant principal de l’audit a procédé à une évaluation des risques visant à cerner les missions exposées à des niveaux élevés de risques de fraude et à les soumettre à un audit. Les critères suivants ont été pris en considération :

• la complexité de la mission (nombre et types de services offerts);
• la taille de la mission (y compris l’effectif et l’empreinte de la mission);
• le budget des services administratifs de la mission;
• le niveau de difficulté de la mission; ^{Note de bas de page 3}
• la nature du système bancaire du pays hôte;
• l’état des comptes créditeurs de la mission;
• la tendance des dépenses de la mission;
• l’indice de perception de la corruption dans le pays hôte selon Transparency International.

À la suite de ces travaux, et en consultation avec de hauts dirigeants du Ministère, une première phase d’audit a été lancée en 2016-2017 visant cinq missions situées dans des environnements à haut risque de fraude, soit celles d’Abuja (Nigéria), d’Alger (Algérie), de Moscou (Russie), de Nairobi (Kenya) et de New Delhi (Inde). Une mission située dans un environnement à faible risque de fraude (Séoul, en Corée du Sud) a été auditée à des fins de comparaison.

Pour la deuxième phase de l’audit, menée en 2017-2018, cinq autres missions situées dans des environnements à haut risque de fraude ont été retenues : Amman (Jordanie), Le Caire (Égypte), Jakarta (Indonésie), Kingston (Jamaïque) et Sao Paulo (Brésil). Encore une fois, une mission située dans un environnement à faible risque de fraude a été auditée à des fins de comparaison, soit celle de Madrid (Espagne).

Le haut-commissariat du Canada à Kingston

Le haut-commissariat du Canada (la mission) à Kingston (Jamaïque) est une mission de taille moyenne comptant 17 employés canadiens (EC) et 49 employés recrutés sur place (ERP), pour un total de 66 employés au moment de l’audit. La mission se compose des programmes suivants : services communs et services consulaires, développement, service de la politique étrangère et de la diplomatie, et commerce. Les ministères partenaires de la mission sont l’Agence des services frontaliers du Canada, Immigration, Réfugiés et Citoyenneté Canada, et la Gendarmerie royale du Canada. Le chef de mission (CDM) est accrédité auprès de la Jamaïque, des Bahamas, des îles Caïmans et des îles Turques et Caïques.

Kingston est la capitale et la plus grande ville de la Jamaïque. L’économie du pays est l’une des plus importantes et des plus diversifiées parmi les États des Caraïbes membres du Commonwealth. Cependant, la Jamaïque fait face à de nombreux défis qui nuisent à sa croissance, dont des taux élevés de criminalité et de corruption, une situation de chômage et de sous-emploi à grande échelle ainsi qu’un niveau d’endettement élevé. En 2012, le gouvernement de la Jamaïque a signé un accord de confirmation de 1,27 milliard de dollars américains sur 27 mois avec le Fonds monétaire international en vue de soutenir les réformes économiques du pays et d’aider ce dernier à composer avec les conséquences de la crise économique mondiale. Le gouvernement jamaïcain devra s’acquitter d’une tâche difficile : assainir les finances publiques de façon à poursuivre le paiement de la dette, tout en luttant simultanément contre un grave problème de criminalité préjudiciable à la croissance économique. Pour ces raisons, le coût de la vie a augmenté considérablement dans les dernières années. Qui plus est, la Jamaïque est située dans une zone d’activité sismique et d’ouragans. Compte tenu de ces facteurs, il appert que la mission de Kingston doit relever des défis qui découlent des problèmes importants du pays en matière de criminalité et de santé ainsi que du piètre état de ses infrastructures de transport. La mission se voit donc attribuer un niveau de difficulté [PRÉLEVÉ] ^{Note de bas de page 4} .

Programme des services communs

Le Programme des services communs de la mission de Kingston est chargé d’offrir du soutien administratif aux autres programmes de la mission et aux ministères partenaires. L’ensemble du programme (sections des finances, des ressources humaines, de la gestion de l’information et de la technologie de l’information ainsi que des biens immobiliers et du matériel) est géré par un agent de gestion et des affaires consulaires (AGC) de niveau FS-03. En septembre 2016, la mission a été intégrée au point de prestation de services communs (PPSC) de Washington pour ce qui concerne les opérations financières. Les dépenses de la mission liées aux services communs et aux biens de 2014-2015 à 2016-2017 sont présentées au tableau 1.

Source: Rapport sur les dépenses du SFA au 12 Septembre 2017

La Section des biens immobiliers et du matériel est gérée par un agent de gestion et des affaires consulaires adjoint (AGCA) de niveau FS-02, qui est appuyé par une équipe d’ERP composée de cinq employés de bureau, de trois chauffeurs et de trois techniciens. Cette section est chargée de la surveillance et de l’entretien de la chancellerie, de la résidence officielle (RO), des logements du personnel (LP) et du parc de véhicules. L’inventaire des biens immobiliers et des véhicules de la mission est présenté au tableau 2.

Source: Biens immobiliers – Base de données SIGBM 2017-2018; Véhicules – Inventaire 2017 de la mission

Programme des services consulaires

La mission de Kingston, par l’entremise de son Programme des services consulaires, fournit des services consulaires et d’aide aux Canadiens, dont des services de passeport, de citoyenneté et de notariat. Le Programme des services consulaires est géré par l’AGCA avec l’appui de cinq ERP. Dans le cadre de ces services, la mission est chargée de recueillir, de protéger, de consigner et de déposer les droits consulaires en temps opportun. La mission compte trois consuls honoraires situés à Montego Bay, aux Bahamas et dans les îles Caïman ainsi qu’un agent consulaire qui fournit des services limités aux îles Turques et Caïques. L’organigramme du Programme de gestion et des services consulaires de la mission de Kingston se trouve à l’Annexe A.

2. Objectif et Portée de l'Audit

L’objectif du présent audit consistait à donner l’assurance que de saines pratiques de gestion et des contrôles efficaces sont en place pour assurer une bonne intendance des ressources à la mission de Kingston en vue de contribuer à la réalisation des objectifs d’Affaires mondiales Canada. L’équipe d’audit a examiné les pratiques de gestion liées au Programme de gestion et des services consulaires de la mission, plus particulièrement dans les domaines de l’approvisionnement local, de la gestion des biens et des ressources humaines. Les critères d’audit détaillés figurent à l’Annexe B.

Les résultats de l’audit sont fondés sur l’examen de la documentation, l’analyse des données sur les dépenses de la mission ainsi qu’une révision structurée des principaux processus relatifs aux services communs, à la gestion des biens et du matériel et aux services consulaires. L’équipe d’audit a travaillé dans les locaux de la mission du 18 au 29 septembre 2017. Des échantillons de contrats, de dépenses, de dossiers de paie, de tâches effectuées en heures supplémentaires et de cas de dotation ont été examinés, de même que le système d’inventaire de la mission. L’équipe a mené des entrevues avec l’ancien chef de mission et le chef de mission actuel, les gestionnaires canadiens et les principaux ERP relevant du Programme de gestion et des services consulaires, ainsi qu’avec des employés de l’AC et du PPSC de Washington. L’équipe d’audit a visité des fournisseurs locaux, la banque de la mission et certains logements du personnel. En outre, l’équipe d’audit a tenu des rencontres avec trois missions d’optique commune, soit celles de l’Allemagne, du Royaume-Uni et de l’Union européenne, en vue de recueillir de l’information sur leurs pratiques exemplaires et les difficultés auxquelles elles sont confrontées.

3. Observations

Cette section présente les principales observations et constatations de l’audit, divisées en six thèmes généraux : reddition de comptes et surveillance; planification et budgétisation; surveillance; approvisionnement local; gestion des biens; ressources humaines et dotation des postes d’ERP.

3.1 Reddition de comptes et surveillance

L’équipe d’audit s’attendait à ce que la direction de la mission et l’AC exercent une surveillance efficace des activités et des dépenses de la mission afin de veiller à la saine gestion des ressources. L’audit a examiné les rôles et les responsabilités du personnel dans la gestion du Programme de gestion et des services consulaires.

La reddition de comptes incombe au CDM de Kingston, lequel relève du sous-ministre adjoint (SMA) responsable du Secteur des Amériques (NGM). L’AC joue un rôle de soutien et de renforcement des activités de reddition de compte du CDM, notamment en ce qui concerne la prestation de services communs et consulaires. Plus précisément, l’AGC relève du CDM ainsi que du Secteur de la plateforme internationale (ACM). Au moment de l’audit, l’ancien CDM avait quitté la mission à l’été 2017 et un nouveau CDM était entré en poste en septembre 2017.

Divers comités de surveillance clés sont censés être en place dans les missions. L’équipe d’audit a constaté la présence d’un Comité de gestion de la mission (CGM). Selon les procès-verbaux du CGM, ce dernier se réunissait au besoin pour prendre des décisions concernant les enjeux touchant la mission. De plus, un Comité des opérations se réunissait une fois par semaine et constituait, selon la direction, un précieux forum d’échange d’information pour les EC. Un Comité du logement était également en place, qui se réunissait au besoin et formulait des recommandations à l’intention du CDM. Cependant, l’équipe d’audit a constaté que tous ces comités étaient dépourvus de mandat clair quant à leurs fonctions ainsi qu’aux rôles et responsabilités de leurs membres.

Une autre fonction de surveillance essentielle dans les missions est assumée par le Comité d’examen des marchés (CEM). L’équipe d’audit a constaté que la mission était privée de CEM depuis le mois de mars 2016. Cette situation était due au fait que la mission attendait la mise en place par le PPSC d’un CEM régional; toutefois, la date de mise en œuvre de ce CEM n’était pas prévue avant le mois de mars 2018. En raison du manque de surveillance qu’aurait dû normalement exercer un CEM, des faiblesses ont été observées dans le processus d’approvisionnement pour les biens et les services.

Les ERP jouent un rôle de soutien important dans la gestion de la mission en raison de leurs connaissances professionnelles, culturelles et linguistiques. Étant donné que les ERP demeurent employés à la mission alors que les EC occupent des postes permutants, on pourrait s’attendre à ce qu’ils assurent une uniformité dans l’application des processus et des procédures conformes aux politiques du gouvernement du Canada. L’équipe d’audit a constaté que le personnel consulaire et la plupart des membres du personnel des Services communs connaissaient bien leurs responsabilités et les processus. Cependant, l’équipe a noté que, dans la Section des biens immobiliers et du matériel, les rôles et les responsabilités étaient mal définis et que, par conséquent, les employés s’en acquittaient mal, comme en font foi les éléments suivants :

• deux employés occupaient des postes intérimaires au-dessus de leur niveau, pour lesquels ils n’avaient pas de description des tâches;
• un agent des biens et du matériel récemment embauché n’était pas tenu d’effectuer toutes les tâches pour lesquelles il avait été engagé;
• les liens hiérarchiques ne respectaient pas l’organigramme de la mission;
• aucune formation pertinente n’avait été donnée.

Selon l’organigramme de la mission, l’AGC est responsable des activités relatives aux finances, aux ressources humaines, à la sécurité et à la gestion des urgences ainsi qu’à la technologie et à la gestion de l’information. Sept employés (deux EC et cinq ERP) relèvent directement de lui. Quant à l’AGCA, il gère 16 ERP qui travaillent dans les domaines des services consulaires, des biens et du matériel, de la gestion du parc de véhicules ainsi que de la réception. L’équipe d’audit a été informée que l’AGCA, en plus de ses tâches habituelles, s’acquittait de tâches financières et participait intensivement à la gestion des urgences en raison des ouragans qui ont frappé la région des Caraïbes au moment de l’audit. L’équipe d’audit a constaté que l’étendue des responsabilités assumées par l’AGC et l’AGCA n’était pas équilibrée, ce qui a nui à la fonction de surveillance exercée par les EC sur la gestion de l’approvisionnement, de la passation de marchés et de l’inventaire.

3.2 Planification et budgétisation

L’équipe d’audit s’attendait à ce que les activités de planification et de budgétisation soient fondées sur les besoins et justifient les activités et dépenses prévues. La mission utilise l’outil intégré de planification et de rapports du Ministère, Strategia, pour réaliser son exercice de planification annuelle intégrée. Elle s’assure ainsi que sa planification financière est alignée sur les engagements ministériels. La direction a indiqué que le suivi des dépenses par rapport aux budgets, y compris les prévisions, était exercé de façon régulière par l’AGC pour chaque période visée par le rapport sur la situation financière (FINSTAT). Toutefois, l’équipe d’audit a relevé qu’aucun plan détaillé des activités et des dépenses prévues n’avait été préparé pour appuyer les activités quotidiennes de la mission, notamment en ce qui concerne les biens immobiliers, l’approvisionnement et le matériel. Même si la mission disposait d’une liste des réparations requises pour chaque LP assorties d’une estimation des coûts pour l’exercice 2017-2018, les coûts totaux n’étaient pas liés au budget et l’état d’avancement des réparations ne faisait l’objet d’aucun suivi.

3.3 Surveillance

L’équipe d’audit s’attendait à ce que les activités de surveillance soient exécutées de façon à offrir des renseignements généraux sur la conformité de la mission aux politiques et aux procédures particulières du gouvernement du Canada et du Ministère.

Approvisionnement

L’équipe d’audit a constaté que l’équipe de direction de la mission ne recevait pas d’information sur les tendances en matière de dépenses susceptibles de signaler des irrégularités ou des secteurs plus à risque, bien qu’une analyse des frais de service public ait été réalisée par le passé. En raison de l’imprécision des rôles et des responsabilités du personnel au sein de la Section des biens et du matériel, aucune surveillance n’était exercée à l’égard de l’information sur les fournisseurs uniques et les marchés concurrentiels, les commandes d’achat local ainsi que les renouvellements et les modifications de contrat. Cette situation restreignait la capacité de la direction d’effectuer un suivi efficace à l’appui de la prise de décisions.

Par ailleurs, l’équipe d’audit n’a relevé aucune fonction de contre-vérification pour quatre contrats de plus de 10 000 $ en raison de l’absence de CEM. De plus, les énoncés détaillés des travaux sur les factures ne correspondaient pas toujours aux opérations approuvées au préalable, ce qui présente un risque de non-respect des procédures en matière d’approvisionnement et d’utilisation non optimale des ressources.

L’équipe d’audit s’attendait à ce que les dépenses liées à l’immobilier fassent l’objet d’un suivi pour en déterminer le caractère raisonnable. L’équipe a examiné un échantillon d’opérations et a relevé l’absence des éléments suivants :

• échéancier et état des travaux à chaque LP;
• soumissions détaillées pour les travaux d’entretien immobilier;
• vérification de la consommation de carburant des génératrices à la chancellerie et dans les LP.

L’équipe d’audit a noté que le système de demande en ligne pour les missions ^{Note de bas de page 5} n’était pas utilisé pour les demandes concernant les biens immobiliers et les véhicules. Ce système permettrait à la mission de fournir des services de façon officielle et systématique en répondant aux demandes par ordre de priorité, de fournir aux clients des mises à jour sur l’état d’avancement des demandes et d’obtenir de la rétroaction de ces derniers.

Gestion du parc de véhicules

La mission doit gérer son parc de véhicules conformément aux Lignes directrices sur la gestion du parc automobile dans les missions du Ministère et disposer d’une politique sur les transports énonçant les pratiques de gestion et d’utilisation de son parc automobile. La mission était dotée d’une telle politique, approuvée par le CGM en août 2017, qui décrit en détail l’utilisation adéquate des véhicules de la mission ainsi que le taux de recouvrement des coûts pour les déplacements des EC pour se rendre à l’aéroport ou en revenir. L’équipe d’audit a constaté qu’aucun déplacement à recouvrement de coûts n’était consigné dans les registres des véhicules et que le recouvrement de ces coûts était donc laissé au bon vouloir des EC, ce qui était susceptible d’entraîner des pertes pour la mission.

L’équipe d’audit a constaté que les registres pour chaque véhicule étaient tenus par les chauffeurs qui y consignaient les détails nécessaires pour chaque déplacement. Cependant, ces registres n’étaient pas soumis à un examen périodique pour permettre à l’AGCA de suivre l’activité des véhicules. En outre, il a été constaté que l’entretien des véhicules (y compris les réparations et l’achat de pièces) n’était pas planifié, suivi, ni contrôlé. En l’absence d’historique d’entretien des véhicules, notamment sous la forme d’un registre d’entretien, la mission n’est pas en mesure d’évaluer si les travaux de réparation et d’entretien sont nécessaires et raisonnables.

Le carburant pour les véhicules est acheté auprès d’un fournisseur reconnu au moyen de cartes d’achat de carburant assignées à chaque véhicule. La mission reçoit un relevé mensuel des achats de carburant indiquant en détail la quantité, le prix, le code du chauffeur et le relevé de l’odomètre. Au moyen des relevés de septembre 2016 à juillet 2017 pour deux véhicules, l’équipe d’audit a comparé les achats de carburant et les kilomètres parcourus et a conclu que la consommation de carburant était raisonnable. Cependant, l’équipe a noté que la mission ne procédait pas régulièrement à cette vérification pour détecter des activités anormales concernant la consommation de carburant même si les données sont facilement accessibles.

Heures supplémentaires

Selon l’équipe d’audit, les heures supplémentaires étaient généralement bien gérées. Ce sont les chauffeurs qui ont effectué le plus grand nombre d’heures supplémentaires alors que les employés des services communs et des services consulaires en ont fait très peu ou pas du tout. L’équipe d’audit a noté que l’AGCA suivait les procédures établies pour préapprouver et approuver les heures supplémentaires pour son personnel. De plus, il a été constaté que l’AGC et l’AGCA surveillaient étroitement les budgets d’heures supplémentaires de la mission pour veiller à ce que les estimations ne soient pas dépassées. Le CGM a approuvé une politique sur les transports au mois d’août 2017 afin de clarifier les questions relatives aux heures supplémentaires.

3.4 Approvisionnement local

L’équipe d’audit s’attendait à ce que l’approvisionnement en biens et en services respecte la Politique sur les marchés du Conseil du Trésor et vise à obtenir le meilleur rapport qualité-prix. Elle a examiné les mécanismes et les outils en vigueur pour l’achat des biens et des services à la mission. Elle a aussi passé en revue un échantillon de 29 opérations et marchés d’approvisionnement.

Approvisionnement et gestion des marchés

Les opérations financières de la mission sont traitées par le PPSC. L’équipe d’audit a constaté que le principe de la séparation des tâches en matière d’autorisation et de paiement des opérations d’approvisionnement était respecté, car l’autorisation de paiement, conformément à l’article 33 de la Loi sur la gestion des finances publiques (LGFP), relève du PPSC et l’attestation de la réception des biens et services (article 34 de la LGFP) relève de la mission. Par ailleurs, l’équipe n’a pu trouver d’approbation d’engagement de fonds (article 32 de la LGFP) par un EC dans six opérations (ce qui représente 22 p. 100 de l’échantillon) ni de lien clair à une évaluation des besoins dans 13 opérations (ce qui représente 54 p. 100 de l’échantillon).

L’équipe d’audit a constaté que les autorisations aux fins de l’article 34 de la LGPF étaient signées par l’autorité compétente; cependant, elle n’a trouvé aucune preuve de confirmation produite par un EC que les biens avaient été reçus ou les services rendus comme prévu. L’équipe d’audit a noté que quelques factures étaient estampillées par le fournisseur pour indiquer que les biens et les services avaient été livrés; toutefois, la mission n’avait pas de pratique similaire pour confirmer la réception des biens et services conformément à la commande.

Un examen des opérations d’approvisionnement a révélé que, de façon générale, la règle voulant que trois soumissions soient obtenues avant de choisir un fournisseur n’était pas respectée, ce qui fait pourtant partie de la description des tâches de deux employés LE‑04 de la Section des biens et du matériel. L’équipe d’audit a noté que plusieurs des fournisseurs étaient des fournisseurs de longue date dont les services étaient retenus d’une période de contrat à l’autre, et que la mission ne faisait aucun effort pour chercher de nouveaux fournisseurs afin d’obtenir une meilleure qualité et de meilleurs prix en faisant jouer la concurrence sur le marché et afin de réduire les risques de conflits d’intérêt potentiel. L’équipe d’audit a trouvé sur Internet une liste de fournisseurs approuvés par le gouvernement dont la mission ignorait l’existence. Des missions d’optique commune, que l’équipe d’audit a rencontrées, ont indiqué que cette liste apportait un certain degré de confiance quant à la légitimité et à la qualité des fournisseurs.

L’équipe d’audit a examiné un échantillon de sept bons de commande et contrats locaux et a constaté que :

• trois contrats d’entretien (système de chauffage et de ventilation, ascenseur et nettoyage) ont été modifiés pour plus de 50 p. 100 de leur valeur initiale, ce qui est contraire aux lignes directrices ministérielles;
• un marché à fournisseur unique a été accordé, lequel excédait la limite de 25 000 $ prévue au Règlement sur les marchés de l’État de la LGFP;
• la mission a continué d’obtenir des services pour deux contrats (entretien du système de chauffage et de ventilation et des ascenseurs) après leur expiration et avant la mise en place de nouveaux contrats;
• aucun élément de preuve n’indiquait qu’un processus concurrentiel avait été suivi pour l’embauche de fournisseurs (services de nettoyage et de peinture);
• des bons de commande multiples ont été créés pour un même contrat, ce qui s’est soldé par de l’information erronée sur la valeur totale du contrat.

Par conséquent, il y a un risque que la mission ne puisse obtenir le meilleur rapport qualité-prix pour l’acquisition de biens et de services. Qui plus est, l’équipe d’audit a constaté que les biens achetés sont livrés au sous-sol de la chancellerie et ne sont soumis à aucun suivi. Dans certains cas, il y avait absence de séparation des tâches entre les fonctions d’achat, de réception et de garde des biens (par exemple, le papier à photocopie), qui étaient exécutées par le même ERP, ce qui accroissait le risque de détournement de biens.

Dans le Système financier et administratif (SFA) du Ministère, il a été constaté que des comptes fournisseurs étaient créés [PRÉLEVÉ] sur demande formulée par courriel par un EC. Cette fonction est normalement exercée par l’AC afin de réduire les risques associés aux paiements à la mission. Toutefois, ce risque persiste puisque des comptes fournisseurs sont créés de nouveau dans le portail du système bancaire pour le versement de paiements électroniques et manuels aux fournisseurs, étant donné que la mission n’utilise pas le fichier central recommandé par l’AC. L’équipe d’audit a constaté que huit employés avaient accès au portail bancaire, dont certains qui n’exerçaient plus cette fonction. De plus, il n’y avait aucune supervision par un EC des deux ERP des Services communs responsables de la création des comptes fournisseurs dans le portail du système bancaire.

En 2016-2017, la mission a effectué environ 11 p. 100 de ses paiements au moyen de chèques produits manuellement autorisés par le PPSC. Les chèques ont été acheminés aux fournisseurs par l’ERP gestionnaire des biens et du matériel ou un garde de sécurité contractuel. Pour garantir une séparation adéquate des tâches, les chèques devraient être distribués par un employé de la mission qui n’appartient pas à la Section des biens et du matériel.

Taxe sur la valeur ajoutée

La mission de Kingston devait suivre les procédures touchant l’exemption et le remboursement de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) pour faire en sorte qu’aucune taxe ne soit payée sur les biens et services exemptés. Depuis le mois de février 2015, l’administration locale permet l’utilisation de lettres d’exemption que la mission présentait à ses principaux fournisseurs pour éviter la facturation de la TVA et réduire ainsi le fardeau administratif associé à son recouvrement. Pour les autres fournisseurs, la mission devait consigner la TVA payée dans un compte distinct pour pouvoir en réclamer le remboursement. Toutefois, il a été noté que la TVA payée sur ces autres dépenses, comme les achats effectués au moyen d’une carte d’achat, n’était pas toujours consignée dans ce compte distinct. À la suite de l’examen d’un échantillon d’opérations, l’équipe a constaté que depuis le mois d’octobre 2016, la mission a omis d’inscrire environ 1 200 $ par mois de TVA recouvrable, de sorte qu’il était difficile de retracer ces sommes et de les réclamer par la suite. Par ailleurs, d’autres montants de TVA ont été enregistrés, mais les remboursements n’ont pas été rapprochés par la mission et le PPSC. L’équipe d’audit a noté l’absence de contrôle et de surveillance exercés par un EC en ce qui concerne les processus liés à la TVA. Ces écarts ont pu occasionner des pertes de revenus pour le gouvernement du Canada.

3.5 Gestion des biens

L’équipe d’audit a aussi signalé comme facteur de risque la gestion des biens de la mission, plus précisément la gestion de l’inventaire, des propriétés, des fonds de petite caisse et des revenus consulaires.

Contrôle et aliénation de l’inventaire

Normalement, une fois qu’un bien est acheté, il doit être inscrit, protégé et suivi tout au long de son cycle de vie, puis aliéné conformément au Manuel de gestion du matériel du Ministère. La mission possède un inventaire des bâtiments propriétés de la Couronne ou loués, dont le suivi est effectué dans le Système intégré pour la gestion des biens à la mission (SIGBM). La mission possède aussi un inventaire de six véhicules, dont le suivi est effectué dans le SFA, de l’achat à l’aliénation. Par ailleurs, on compte quatre types d’inventaires de matériel : équipement de technologies de l’information; œuvres d’art; biens destinés aux LP ou à la RO; entreposage dans la chancellerie.

L’équipe d’audit a constaté que les inventaires d’équipement de technologies de l’information et d’œuvres d’art étaient adéquatement suivis et protégés. L’équipe a noté également que des listes d’inventaire énumérant les articles importants dans les LP étaient signées par les occupants peu après leur arrivée. Toutefois, il a été relevé que la mission n’utilisait pas le système de suivi de l’inventaire du Ministère, soit le système d’identification par radiofréquence (IRF), et ne consignait pas suffisamment de renseignements (p. ex., année de l’achat, marque, modèle et état) dans les listes d’inventaire des LP pour assurer un suivi adéquat des biens.

Divers meubles, équipements et fournitures (p. ex., contenants de peinture, papier et articles d’entretien des biens immobiliers) sont conservés dans le sous-sol de la chancellerie. Une liste d’inventaire des vieux meubles entreposés datant de 2015 a été fournie à l’équipe d’audit; toutefois, aucune liste détaillée à jour des articles présents à la chancellerie n’a été fournie, y compris de tous les nouveaux meubles et équipements de bureau achetés à la suite de la remise à neuf de la chancellerie en 2015. L’équipe d’audit a observé que des articles se trouvant dans le sous-sol de la chancellerie étaient entreposés de façon désordonnée dans des aires ouvertes plutôt que de façon sécuritaire et organisée. Qui plus est, l’équipe d’audit a constaté que le cadenas d’une armoire de rangement pour les produits de nettoyage avait été coupé à l’insu des EC.

L’équipe d’audit a examiné les exercices d’aliénation des biens matériels menés par la mission en décembre 2016 et en août 2017. La mission a eu recours à une entreprise de vente aux enchères, ce qui constitue une bonne pratique. Une liste des biens avec leur valeur estimée a été passée en revue par l’AGCA pour l’exercice d’aliénation d’août 2017. Après l’aliénation des biens, soit par vente aux enchères ou par vente directe, l’entreprise de vente aux enchères a remis des chèques pour les produits des ventes ainsi que des listes des articles vendus et du prix de vente. Toutefois, il n’y avait aucune preuve qu’un rapprochement a été effectué entre les articles mis en vente et les articles vendus. Étant donné que la mission ne faisait pas de suivi des articles en réserve, il est difficile de déterminer si les biens étaient dans un état qui justifiait leur aliénation. Par ailleurs, l’équipe d’audit a tenté de retracer de vieux appareils de climatisation qui ont été remplacés dans les LP en 2017. Après analyse, l’équipe a déterminé que cinq des treize appareils étaient introuvables. Par conséquent, il y a un risque que ces biens aient été détournés.

Petite caisse et petite caisse d’urgence

La mission dispose de [PRÉLEVÉ] comptes de petite caisse renfermant de [PRÉLEVÉ], sous la garde du commis aux biens immobiliers, de l’agent consulaire et d’un chauffeur. L’équipe d’audit a constaté que les comptes de petite caisse détenus par l’agent consulaire et le chauffeur étaient utilisés uniquement par ces derniers et à des fins déterminées. Toutefois, ces comptes de petite caisse pourraient être remplacés avantageusement par des avances opérationnelles permanentes ^{Note de bas de page 6}, ce qui éliminerait le fardeau administratif de remplir des formulaires et d’obtenir des approbations pour chaque opération. De plus, selon le Manuel comptable des missions du Ministère, l’équipe de direction de la mission doit procéder régulièrement au décompte des petites caisses et au rapprochement avec les opérations, ce qui n’était pas toujours fait par un EC comme il se doit. La mission dispose également de quatre avances opérationnelles permanentes pour trois consuls honoraires et un ERP dans un ministère partenaire.

La mission de Kingston dispose d’une petite caisse d’urgence, qui ne doit servir qu’en cas d’urgence ou de crise, en vue d’évacuer les EC et leurs personnes à charge et permettre à la mission de continuer à fournir les services essentiels. Au moment de l’audit, la petite caisse d’urgence était adéquatement protégée et comptabilisée.

Revenus consulaires

L’équipe d’audit s’attendait à ce que les frais perçus pour les services consulaires soient dûment comptabilisés et rapprochés, puis conservés en lieu sûr et déposés. La mission de Kingston perçoit des frais consulaires pour la délivrance de passeports et de documents de voyage, ainsi que la prestation de services notariés. La mission perçoit également des frais pour le compte d’Immigration, Réfugiés et Citoyenneté Canada pour divers services, notamment la délivrance de certificats de citoyenneté.

Dans l’ensemble, l’équipe d’audit a constaté que les processus de collecte, de protection, de rapprochement et de dépôt des revenus consulaires étaient exécutés de manière satisfaisante par le personnel consulaire. Même si les employés consulaires ont affirmé bien connaître leurs rôles à l’égard de la gestion des revenus consulaires, l’équipe d’audit a noté un manque de contrôle et de surveillance de la part d’un EC au long du processus afin que des mesures correctives puissent être prises au besoin. En outre, l’équipe d’audit a constaté qu’environ 55 p. 100 des revenus étaient perçus en espèces (devises canadiennes, américaines ou jamaïcaines), ce qui pourrait être réduit afin de minimiser les risques associés à la manipulation d’argent comptant.

3.6 Ressources humaines et dotation des postes d'ERP

L’équipe d’audit s’attendait à ce que la mission ait un plan de dotation et en surveille l’évolution pour voir à ce que ses besoins opérationnels soient comblés. L’équipe a constaté que la mission préparait chaque année, comme l’exige l’AC, des plans de ressources humaines contenant des renseignements démographiques de base concernant l’effectif de la mission, les mesures de dotation planifiées et mises en œuvre, ainsi que la planification de la relève. Il a été noté par ailleurs que la mission appliquait les mesures de dotation planifiées conformément aux plans.

L’équipe d’audit s’attendait à ce que les mesures de dotation appliquées durant la période visée par l’audit respectent les politiques et procédures pertinentes et soient équitables, ouvertes et transparentes, et que les dossiers de dotation renferment les documents requis. L’équipe a examiné un échantillon de dossiers et a constaté que les pratiques de gestion des ressources humaines étaient adéquates et que les dossiers contenaient la documentation requise.

Un échantillon de dossiers personnels des employés recrutés sur place a été passé en revue pour vérifier que les dossiers contenaient les documents requis, notamment les descriptions de travail, les ententes de gestion de rendement et les documents touchant d’éventuelles mesures disciplinaires. L’équipe d’audit a conclu que les dossiers personnels examinés renfermaient les documents requis et étaient bien organisés. L’équipe a noté que les évaluations de rendement des ERP étaient effectuées de façon régulière et que les rapports sur les congés des ERP étaient transmis aux gestionnaires de programme chaque trimestre.

4. Conclusion

De l’avis de l’équipe d’audit, de saines pratiques de gestion et des contrôles efficaces étaient partiellement en place pour assurer la bonne intendance des ressources à la mission de Kingston en vue de contribuer à la réalisation des objectifs d’Affaires mondiales Canada. Les processus régissant les mesures de dotation relatives aux employés recrutés sur place, les heures supplémentaires, la planification ministérielle et la budgétisation étaient respectés. Toutefois, des lacunes ont été observées en matière de contrôle et de supervision quant à la gestion des revenus consulaires, à l’approvisionnement, à la passation de marchés ainsi qu’à la gestion de l’inventaire. Par conséquent, il y avait un manque d’information fiable produite par la mission concernant la prise de décision afin de contribuer à la réalisation des objectifs d’Affaires mondiales Canada.

[PRÉLEVÉ]

Au terme de sa mission sur place, l’équipe d’audit a présenté de vive voix au chef de mission les principales conclusions de son audit.

5. Recommandations

Recommandations à l’intention de la mission de Kingston

1. Le chef de mission devrait s’assurer que les responsabilités :
   1. qui incombent à l’agent de gestion et des affaires consulaires et à l’agent de gestion et des affaires consulaires adjoint sont équilibrées;
   2. sont communiquées clairement aux employés recrutés sur place au sein de la Section des biens et du matériel, conformément à leur description de travail à jour et à l’organigramme de la mission.
2. Le chef de mission devrait renforcer les mesures de surveillance, de contrôle et de suivi concernant la gestion des biens immobiliers et des véhicules ainsi que les processus d’approvisionnement et de passation de marchés en :
   1. renforçant la diligence raisonnable relativement aux articles 32 et 34 de la Loi sur la gestion des finances publiques;
   2. mettant en place un Comité d’examen des marchés de la mission en attendant l’instauration d’un Comité d’examen des marchés régional;
   3. utilisant le système de demande en ligne pour les missions;
   4. effectuant des contrôles ponctuels de la consommation de carburant des véhicules et des génératrices;
   5. établissant des registres d’entretien des véhicules;
   6. diversifiant le bassin de fournisseurs pour optimiser les ressources.
3. Le chef de mission doit s’assurer qu’un contrôle adéquat de l’inventaire est réalisé, notamment en ce qui a trait à la consignation, au suivi et à la conservation des biens, au contrôle d’accès et à l’aliénation justifiée des biens excédentaires ou désuets.
4. Le chef de mission devrait s’assurer que des EC exercent une surveillance des revenus consulaires et envisager des options pour réduire ou éliminer la perception d’espèces afin d’atténuer les risques associés à la manipulation d’argent comptant.
5. Le chef de mission devrait s’assurer que :
   1. l’accès au portail du système bancaire, en ce qui concerne les comptes fournisseurs, est limité aux employés concernés et que des EC exercent une surveillance adéquate;
   2. le processus de recouvrement de la taxe sur la valeur ajoutée (enregistrement, réclamation et rapprochement) est appliqué.

Recommandations à l’intention de l’Administration centrale

1. Le sous-ministre adjoint du Secteur de la plateforme internationale (ACM) devrait réévaluer l’utilisation de l’identification par radiofréquence (IRF) comme système d’inventaire organisationnel officiel pour les missions. Entre-temps, et afin d’atténuer les risques actuels, le sous-ministre adjoint du Secteur de la plateforme internationale devrait communiquer aux missions des attentes claires et fournir des directives en vue d’une gestion adéquate du cycle de vie de leur inventaire pour assurer une diligence raisonnable adéquate.
2. Le sous-ministre adjoint et dirigeant principal des finances, Secteur de la planification ministérielle, des finances et des technologies de l’information (SCM), devrait prendre la relève de la mission de Kingston pour ce qui est de la création des comptes fournisseurs dans le Système financier et administratif, confirmer que l’AC crée les comptes fournisseurs, et faire preuve de diligence raisonnable pour la création des comptes fournisseurs.

Annexe A: Organigramme pour le programme des services consulaires et de gestion

Annexe B: À propos de l'audit

Objectif

L’objectif du présent audit consistait à donner l’assurance que de saines pratiques de gestion et des contrôles efficaces étaient en place pour assurer une bonne intendance des ressources à la mission de Kingston en vue de contribuer à la réalisation des objectifs d’Affaires mondiales Canada.

Portée

L’audit a porté sur les pratiques de gestion et les mesures de contrôle qui étaient en place pour soutenir les opérations de la mission de Kingston. Il a porté plus précisément sur les processus liés à la gestion des revenus consulaires, à l’approvisionnement et à la gestion des biens (dont les biens immobiliers, les véhicules, le numéraire et le matériel). Les processus de ressources humaines ayant trait aux mesures de dotation des ERP, à la rémunération des ERP et aux heures supplémentaires ont aussi été examinés.

Les documents les plus à jour qui étaient disponibles en août 2017 ont été passés en revue. En outre, les dépenses du Programme des services communs et les données sur les biens immobiliers et le parc automobile de 2014-2015 à 2016-2017 ont été examinés. Des tests ont été réalisés sur un échantillon de dossiers et d’opérations pour des activités s’étant déroulées de 2015-2016 à 2017-2018, comme il est montré dans le tableau 3.

Critères

Les critères ont été élaborés d’après une évaluation des risques détaillée.

Critère 1 : Des mesures de surveillance et de reddition de comptes adéquates et efficaces sont en place pour soutenir l’intendance des ressources de la mission.

1. La direction assure une supervision efficace des activités d’approvisionnement, de gestion des biens et de ressources humaines.
2. Les pouvoirs et les obligations de rendre compte en matière d’approvisionnement, de gestion des biens et de ressources humaines sont clairs, communiqués et compris.
3. Des processus de planification tenant compte des besoins, du cycle de vie des biens et des ressources sont en place en ce qui concerne l’approvisionnement, la gestion des biens et les ressources humaines.
4. Les activités d’approvisionnement, de gestion des biens et de ressources humaines sont supervisées et font l’objet de rapports en vue d’éclairer la prise de décisions.

Critère 2 : Des pratiques de gestion et des contrôles efficaces sont en place pour assurer l’intendance des ressources de la mission et la conformité aux politiques et aux exigences législatives pertinentes.

1. Des contrôles efficaces sont en place pour veiller à ce que l’approvisionnement en biens et en services soit conforme aux politiques et aux exigences législatives pertinentes et permette l’optimisation des ressources.
2. Des contrôles efficaces sont en place pour veiller à ce que les dépenses d’approvisionnement soient exactes, appropriées et légitimes.
3. Les pratiques de contrôle d’inventaire et de gestion des biens sont adéquates et appropriées.
4. Les espèces sont gérées conformément aux politiques et aux exigences législatives pertinentes.
5. Les mesures de dotation d’ERP sont conformes aux politiques et aux exigences législatives pertinentes, et sont justes, ouvertes et transparentes.
6. Les paiements de salaires et d’heures supplémentaires versés aux ERP sont exacts et complets.

Approche et méthode

Afin de tirer des conclusions en fonction des critères qui précèdent ainsi que des principaux risques ciblés et évalués et des contrôles internes associés aux processus opérationnels connexes, la méthode d’audit englobait notamment ce qui suit :

• Examen des documents (budgets, plans d’activités dans Strategia, plans de gestion immobilière, etc.)
• Révision structurée des principaux processus relatifs aux services communs, aux biens immobiliers et au matériel ainsi qu’aux services consulaires
• Analyse des données sur les dépenses du Programme des services consulaires et de gestion
• Examen de dossiers (contrats et dépenses ayant trait au Programme des services communs, aliénation de biens, salaires, coûts des heures supplémentaires et mesures de dotation)
• Entrevues (chef de mission, gestionnaires canadiens, principaux ERP relevant du Programme des services consulaires et de gestion, et employés concernés à l’AC et au point de prestation des services communs)
• Contrôle de l’inventaire
• Comptabilisation de la petite caisse
• Examen sur place de la chancellerie, des installations d’entreposage et d’un échantillon de logements du personnel
• Comparaison avec des missions d’optique commune
• Visites faites à un échantillon de fournisseurs locaux
• Visite faite à la banque de la mission

Annexe C: Plan d'action de la direction

Annexe D: Abréviations et acronymes

AC

Administration centrale

ACM

Secteur de la plateforme internationale

AGC

Agent de gestion et des affaires consulaires

AGCA

Agent de gestion et des affaires consulaires adjoint

CDM

Chef de mission

CEM

Comité d’examen des marchés

CGM

Comité de gestion de la mission

DPF

Dirigeant principal des finances

EC

Employé canadien

ERP

Employé recruté sur place

FINSTAT

Rapport sur la situation financière

IRF

Identification par radiofréquence

LP

Logement du personnel

NGM

Secteur des Amériques

PPSC

Point de prestation de services communs

RO

Résidence officielle

SFA

Système financier et administratif

SIGBM

Système intégré pour la gestion des biens à la mission

SMA

Sous-ministre adjoint

TI

Technologie de l’information

TVA

Taxe sur la valeur ajoutée