Audit des pratiques de gestion des missions - Madrid

Novembre 2017

Sommaire

Affaires mondiales Canada gère la plateforme internationale du Canada - un réseau mondial de 179 missions dans 109 pays à l'appui du travail international d'Affaires mondiales Canada et de 37 ministères, organismes et colocataires partenaires.^{Note de bas de page 1} Des pratiques de gestion efficaces et efficientes sont nécessaires pour veiller à la saine gouvernance des ressources dans le cadre des activités administratives qui soutiennent les missions du Ministère.

Justification du présent audit

En 2015, le Ministère a lancé une enquête interne sur le consulat du Canada en Haïti, qui a révélé que des employés recrutés sur place (ERP) avaient mis en œuvre des stratagèmes frauduleux ayant causé des pertes d’environ 1,7 million de dollars au gouvernement. Au vu de la situation haïtienne, le sous-ministre des Affaires étrangères a demandé que soit réalisée une série d'audits des pratiques de gestion dans certaines missions afin de déterminer si de tels problèmes pouvaient toucher d'autres ambassades canadiennes.

Le Bureau du dirigeant principal de l’audit a mené à une évaluation des risques visant à cerner les missions exposées à des niveaux élevés de risques de fraude et à les soumettre à un audit. La première phase de l'audit des missions a été lancée en 2016-2017. Dans le cadre de la deuxième phase de l'audit lancée en 2017-2018, cinq autres missions situées dans des environnements à haut risque de fraude ont été sélectionnées aux fins d’audit. Madrid est une mission située dans un environnement à faible risque de fraude et a été sélectionnée à des fins de comparaison.

Points examinés

L'objectif de l'audit consistait à donner l'assurance que de saines pratiques de gestion et des contrôles efficaces sont en place pour assurer une bonne intendance des ressources à la mission de Madrid en vue de contribuer à la réalisation des objectifs d'Affaires mondiales Canada. Le présent audit a porté sur les pratiques de gestion de la mission du Programme des services communs et du Programme des services consulaires dans les domaines de la surveillance et de la supervision, de l'approvisionnement et de la gestion des biens, ainsi que des ressources humaines, d'avril 2015 à août 2017.

Constatations

L'équipe d'audit a constaté que la direction de la mission discute et fait régulièrement un examen de la surveillance et de la prévision des dépenses. La planification de l’entretien des biens est bien gérée. De plus, l’équipe d’audit a conclu que l’utilisation et la réparation des véhicules et leur consommation d’essence font l’objet d’un suivi régulier. La mission a également adéquatement utilisé ses privilèges en demandant les exemptions de la taxe sur la valeur ajoutée de l'Espagne pour les dépenses applicables.

L'équipe d'audit a constaté que dans certains cas, la mission n'a pas choisi la méthode appropriée pour l'approvisionnement en biens et services. Par exemple, la mission a utilisé l'approvisionnement d'une source unique sans justification adéquate et a utilisé des fournisseurs privilégiés pour des achats récurrents sans contrat. L'équipe a également constaté que le personnel ne faisait pas toujours de suivi complet pour confirmer la quantité et la qualité des biens et services reçus. De même, la mission n'a pas surveillé ni préapprouvé officiellement toutes les heures supplémentaires effectuées par les employés recrutés sur place. Les sommes attribuables aux heures supplémentaires réclamées par le chauffeur et le personnel du programme ont été jugées élevées pour 2015-2016 et 2016-2017; toutefois, le budget des heures supplémentaires de la mission a été réduit de façon importante pour l'exercice en cours.   

L'équipe a de plus découvert un manque de contrôles efficaces de la gestion [PRÉLEVÉ] petite caisse, des recettes consulaires et du Fonds pour l'assistance aux Canadiens en difficulté, ce qui pourrait donner lieu à un usage abusif des fonds. L'équipe d'audit a constaté que les articles étaient adéquatement effectués dans les listes d’inventaire; toutefois, les listes ne contiennent pas toujours un suivi de la valeur, de la condition ou de la quantité des biens et n'était pas à jour.   

Finalement, pour l'une des mesures de dotation d’un poste pour un employé recruté sur place, qui a été mené en 2015, n'a pas été faite de façon équitable, ouverte et transparente, et les dossiers des employés recrutés sur place n'ont pas été adéquatement documentés.

Conclusion

L'audit a conclu que, dans l'ensemble, de saines pratiques de gestion et des contrôles efficaces sont en place pour assurer une bonne intendance des ressources à la mission de Madrid en vue de contribuer à la réalisation des objectifs d'Affaires mondiales Canada. Des contrôles de gestion efficaces sont en place en ce qui concerne la planification et la budgétisation, et la surveillance de l'utilisation des véhicules. Toutefois, des lacunes en matière de surveillance et de contrôles de gestion ont été relevées dans les secteurs des achats locaux, de la gestion des biens, des ressources humaines et de la dotation de postes d'employés recrutés sur place.

Les recommandations sont détaillées à la Section 5 du présent rapport.

Énoncé de conformité

Selon mon jugement professionnel à titre de dirigeant principal de l’audit, cet audit a été effectué conformément aux Normes internationales pour la pratique professionnelle de l’audit interne de l’Institut des auditeurs internes de même qu’à la politique et à la directive du Conseil du Trésor sur l’audit interne, comme en témoignent les résultats du programme d’assurance et d’amélioration de la qualité. Les procédés d’audit appliqués et les éléments de preuve recueillis sont suffisants et appropriés pour appuyer l’exactitude des constatations et la conclusion formulée dans le présent rapport, et pour fournir le niveau d’assurance que procure un audit. Les constatations et la conclusion reposent sur une comparaison entre les conditions qui existaient au moment de l’audit et les critères d’audit préétablis convenus avec la direction. Elles s’appliquent uniquement à l’entité examinée ainsi qu’à la portée et à la période visées par l’audit.

1. Contexte

Affaires mondiales Canada (le Ministère) administre les relations diplomatiques et consulaires du Canada, fait la promotion du commerce international et chapeaute les programmes du Canada en matière de développement international et d’aide humanitaire. Il gère également la plateforme internationale du Canada, un réseau mondial de 179 missions dans 109 pays qui appuie les efforts internationaux d’Affaires mondiales Canada et de 37 ministères partenaires, organismes et cooccupants.^{Note de bas de page 2} Des pratiques de gestion efficaces et efficientes sont nécessaires pour veiller à la saine gouvernance des ressources dans le cadre des activités administratives qui soutiennent les missions du Ministère. Selon le rapport ministériel sur le rendement de 2016-2017 du Ministère, 931 millions de dollars ont été consacrés au fonctionnement et au soutien des missions. Des pratiques de gestion efficaces et efficientes sont nécessaires pour veiller à la saine gouvernance des ressources dans le cadre des activités administratives qui soutiennent les missions du Ministère.

En 2015, le Ministère a lancé une enquête interne sur le consulat du Canada en Haïti, qui a révélé que des employés recrutés sur place (ERP) avaient mis en œuvre des stratagèmes frauduleux ayant causé des pertes d’environ 1,7 million de dollars au gouvernement. Au vu de la situation haïtienne, le sous-ministre des Affaires étrangères a demandé que soit réalisée une série d’audits des pratiques de gestion dans certaines missions afin de déterminer si de tels problèmes pouvaient toucher d’autres ambassades canadiennes.

Le Bureau du dirigeant principal de l'audit a mené une évaluation des risques visant à cerner les missions exposées à des niveaux élevés de risques de fraude et à les soumettre à un audit. Les critères suivants ont été pris en considération:

• la complexité de la mission (nombre et types de services offerts);
• la taille de la mission (y compris le nombre d’employés et l’empreinte de la mission);
• le budget des services administratifs de la mission;
• le niveau de difficulté de la mission; ^{Note de bas de page 3}
• la nature du système bancaire du pays hôte;
• l’état des comptes créditeurs de la mission;
• la tendance des dépenses de la mission;
• l’indice de perception de la corruption dans le pays hôte selon Transparency International.

Ces travaux, menés en consultation avec de hauts dirigeants du Ministère, ont mené en 2016-2017 à la première phase de sélection aux fins d’audit. Cinq missions situées dans des environnements à haut risque de fraude ont été sélectionnées, soit les missions d’Abuja (Nigéria), d’Alger (Algérie), de Moscou (Russie), de Nairobi (Kenya) et de New Delhi (Inde). Une mission additionnelle située dans un environnement à faible risque de fraude a été visée à des fins de comparaison, celle de Séoul (Corée du Sud).

Dans le cadre de la deuxième phase de l'audit lancée en 2017-2018, cinq autres missions situées dans des environnements à haut risque de fraude ont été sélectionnées aux fins d’audits. Ces missions sont celles d'Amman (Jordanie), du Caire (Égypte), de Jakarta (Indonésie), de Kingston (Jamaïque) et de Sao Paulo (Brésil). Une autre mission située dans un environnement à faible risque de fraude a été visée à des fins de comparaison, soit celle de Madrid (Espagne).

Ambassade du Canada à Madrid

Madrid est la capitale de l’Espagne et est la plus grande ville du pays. L’Espagne est l’un des plus importants pays d’Europe alliés du Canada ayant des vues similaires et un allié indéfectible au sein de l’Union européenne sur des questions qui revêtent une importance particulière pour le Canada, dont la ratification de l’Accord économique et commercial global entre le Canada et l’Union européenne (AECG). L’Espagne constitue une source importante d’investissement étranger direct (IED) pour le Canada ainsi qu’une destination populaire et stable pour l’investissement direct canadien à l’étranger. ^{Note de bas de page 4} De plus, l’Espagne est l’une des destinations les plus prisées par les touristes canadiens.^{Note de bas de page 5} L’Espagne est un partenaire fiable dans la promotion des valeurs démocratiques et des droits de la personne dans un cadre multilatéral.^{Note de bas de page 6}

L’ambassade du Canada (la Mission) à Madrid (Espagne) est une mission de taille moyenne composée de six employés canadiens (EC) et de 21 employés recrutés sur place (ERP), pour un total de 27 employés. La composition de la mission comprend les programmes suivants : Gestion et affaires consulaires, Commerce, Développement, Service de la politique étrangère et de la diplomatie, et Sécurité et gestion des urgences. Il n’y a aucun représentant des partenaires fédéraux à Madrid. La mission est responsable du consulat à Barcelone (un EC et quatre ERP) et le consulat est dirigé par un consul honoraire à Málaga (Espagne). Le chef de mission (CDM) est accrédité en Andorre.

Services communs

Le Programme des services communs de la mission de Madrid est chargé d'offrir du soutien administratif aux autres programmes de la mission et est responsable des transactions financières ainsi que des activités de ressources humaines. La responsabilité du Programme des services communs incombe au CDM. Jusqu'en juillet 2017, la mission de Madrid a bénéficié de soutien administratif de la part du Point de prestation de services communs (PPSC) de Rome. Par la suite, ce soutien a été confié au PPSC de Londres qui fournit le soutien financier à neuf missions à travers l'Europe, y compris à l'ambassade du Canada à Madrid et au consulat à Barcelone.

Le Programme des services communs est géré par un agent de gestion et des affaires consulaires (AGC) de niveau FS-03. Le Programme est constitué des finances, des ressources humaines, et de la gestion des biens immobiliers et du matériel. L'AGC est responsable d'un EC et de huit ERP faisant partie du Programme des services communs et du Programme des affaires consulaires. Les dépenses liées aux services communs, au matériel et aux biens immobiliers de la mission ont augmenté de 2013-2014 à 2015-2016 et ont diminué pour l'exercice 2016-2017, comme le montre le tableau 1 ci-dessous.

Source : Rapport sur les dépenses du SFA au 8 juin 2017.

La Section des biens immobiliers et du matériel du Programme est gérée par un gestionnaire des services communs de niveau LE-08, qui est appuyé par deux ERP. Cette section est responsable de la chancellerie, de la résidence officielle (RO) et des logements du personnel (LP), ainsi que du transport à l'aide des véhicules de la mission. La RO est la seule propriété de l'État; la chancellerie est louée à l'État. Depuis l’été 2016, tous les LP à Madrid et Barcelone sont loués à titre privé. Des détails sur l'inventaire des biens immobiliers et des véhicules de la mission sont présentés au tableau 2.

Source : Biens immobiliers - Base de données SIGBM 2017 : Véhicules - Inventaire 2017 de la mission

Programme des affaires consulaires

L’Espagne est parmi les pays les plus visités par les Canadiens; elle se classe au cinquième rang comme destination voyage européenne et au dixième rang comme destination mondiale.^{Note de bas de page 7} Le vol de passeports est un problème en Espagne; elle se classe au deuxième rang pour le nombre de vols de passeports canadiens.^{Note de bas de page 8} La mission de Madrid fournit des services consulaires et d'aide aux Canadiens. Le Programme des services consulaires est géré par le l'AGC, qui est appuyé par un agent consulaire de niveau LE-09 et par deux adjoints consulaires de niveau LE-06. La section consulaire du consulat de Barcelone est gérée par un AGCA qui relève directement de Madrid. Le consulat est dirigé par un consul honoraire à Màlaga qui relève également de la mission de Madrid. Les deux consulats fournissent une aide en situation d’urgence et sont gérés par Madrid. Le consulat de Barcelone assure la délivrance de passeports temporaires et de documents de voyage d'urgence, alors que le consulat de Màlaga assure la délivrance de documents de voyage d'urgence seulement. Dans le cadre de ces services, la mission de Madrid est responsable de recueillir, de protéger, de consigner et de déposer les droits consulaires en temps opportun.

L'Annexe A contient l'organigramme du Programme des services consulaires et de gestion de la mission de Madrid.

2. Objectif et portée de l’audit

L'objectif de l'audit consistait à donner l'assurance que de saines pratiques de gestion et des contrôles efficaces sont en place pour assurer une bonne intendance des ressources à la mission de Madrid en vue de contribuer à la réalisation des objectifs d'Affaires mondiales Canada. L'équipe d'audit a examiné les pratiques de gestion à la mission liées au Programme de gestion et des affaires consulaires, plus particulièrement dans les domaines des ressources humaines, de l'approvisionnement local et de la gestion des biens. Les critères d’audit détaillés figurent à l’Annexe B.

Les résultats de l’audit sont fondés sur l’examen de la documentation, l’analyse des données sur les dépenses de la mission et des descriptions étape par étape des principaux processus au sein des services communs, de la gestion des biens immobiliers et du matériel, et des services consulaires. L'équipe d'audit a travaillé dans les locaux de la mission du 31 juillet au 11 août 2017. Des échantillons de contrats, de dépenses, de dossiers de paye, de tâches effectuées en heures supplémentaires et de mesures de dotation ont été examinés de même que le système d’inventaire de la mission. Des entrevues ont été menées avec le chef de mission, les gestionnaires canadiens et les principaux ERP relevant du Programme de gestion et des affaires consulaires, et avec des employés de l’administration centrale (AC) et du PPSC de Londres et de Rome. L'équipe d'audit a effectué des visites sur place, dont la résidence officielle, les fournisseurs locaux, la banque de la mission et un LP loué à titre privé. De plus, l'équipe a rencontré quatre missions aux vues similaires, celles de l'Australie, de l'Allemagne, de la Suisse et du Royaume-Uni, pour recueillir de l'information concernant les défis qu'ils rencontrent et leurs bonnes pratiques.

3. Observations

Cette section présente les principales observations et constatations de l’audit, divisées en six thèmes généraux : reddition de comptes et supervision, planification et budgétisation, surveillance, approvisionnement local, gestion des biens, ressources humaines et dotation de postes d’ERP.

3.1 Reddition de comptes et supervision

On s'attendait à ce que la direction de la mission et de l’AC exerce une supervision efficace des activités et des dépenses de la mission en vue d'assurer une intendance rigoureuse des ressources de la mission. L'audit a porté sur les rôles et les responsabilités des employés de la mission dans la gestion du Programme de gestion et des affaries consulaires. 

Le CDM est responsable de la reddition de compte à la mission en rendant des comptes au sous-ministre adjoint du Secteur de l'Europe, du Moyen-Orient et du Maghreb (EGM) à l'AC. L’AC joue un rôle de soutien et de renforcement des activités de reddition de compte du CDM, qui comprend notamment la prestation de services communs et consulaires. Plus précisément, l'AGC doit rendre compte au CDM et est également responsable du Secteur de la plateforme internationale (ACM). Au moment de l'audit, le chef de mission occupait son poste à Madrid depuis un an. Durant cette période, les services financiers de la mission ont été transférés du PPSC de Rome au PPSC de Londres. Au moment de l'audit, les ententes en matière de service entre la mission de Madrid et le PPSC de Londres n'avaient pas encore officiellement été énoncées dans un accord de niveau de service (ANS). L’ANS signé antérieurement avec l’ancien PPSC à Rome était toujours en vigueur.

Les deux principales fonctions de supervision qui devraient être en place dans les missions sont le Comité de gestion de la mission (CGM), qui supervise la gestion et les questions administratives, et le Comité d’examen des marchés (CEM), qui supervise les pratiques de passation de marchés. L'équipe d'audit a constaté que le CGM exerce correctement sa fonction de supervision et se réunit régulièrement pour discuter de divers enjeux, notamment les budgets, la planification, l'approvisionnement, la gestion et l'entretien des biens, ainsi que les ressources humaines.

Un CEM de la mission est en place à Madrid et est composé de trois membres votants : l’AGC, le gestionnaire du programme politique et le délégué commercial. La mission de Madrid n'a toujours pas été intégrée au CEM régional qui est mis sur pied par le PPSC de Londres pour ses missions clientes ni le consulat de Barcelone. Les membres du CEM de la mission examinent et approuvent les propositions de contrat pour les missions de Madrid et de Barcelone. Conformément au mandat ministériel du CEM, les membres doivent se retirer de l’examen des propositions de contrat lorsqu’il s’agit de leur propre programme et devraient s’abstenir de voter. De même, le président du CEM de la mission devrait être avisé de tout autre cas où le membre du CEM se trouve dans une situation de conflit d’intérêts, et ce dernier devrait se retirer de l’examen des documents. Toutefois, l'équipe d'audit a constaté que les membres du CEM de la mission examinent et approuvent toujours les propositions qui font partie de leur programme. La mission emploie six EC, [PRÉLEVÉ] l’un d’entre eux avait été récemment nommé comme membre du CEM de la mission en août 2017. Cela pourrait entraîner un risque de conflit d’intérêts réel ou perçu.

L'équipe d'audit a remarqué que les activités de reddition de compte du CDM et de l’AGC étaient décrites dans des ententes de rendement. Toutefois, les membres de l'équipe d'audit ont déterminé que les rôles et les responsabilités des ERP étaient mal définis, mal communiqués et mal compris. Les rôles et responsabilités énoncés dans les descriptions d'emploi n'étaient pas à jour et ne reflétaient pas les rôles et responsabilités réels. Par conséquent, des activités de supervision importantes n'ont pas été effectuées, notamment dans les domaines de la gestion des biens et des ressources humaines, comme le décrivent les sections 3.5 et 3.6 de ce rapport. L'équipe d'audit a su par la suite que les descriptions d'emplois des ERP seraient mises à jour après la signature de l'ANS avec le PPSC de Londres.

De plus, l'équipe d'audit a constaté qu’il existe une certaine tension en milieu de travail à la mission, ce qui mine le moral des employés. L'équipe a constaté que les employés de la mission sont insatisfaits de leur charge de travail et de leurs responsabilités, et qu’il y a des problèmes de communication interne. Cette observation est importante, car la friction entre les employés, EC et ERP, peut entraîner des problèmes importants. Puisque la pression, l’occasion et la rationalisation sont des facteurs qui entraînent la fraude, et compte tenu de la faiblesse des contrôles décelée dans ce rapport, il est important de régler ce problème et d’instaurer un milieu de travail basé sur le respect.

3.2 Planification et budgétisation

Les activités de planification et de budgétisation devraient être fondées sur les besoins et justifier les activités et les dépenses prévues. La mission utilise Strategia, l’outil intégré de planification et de rapports du Ministère, pour réaliser son exercice de planification annuelle intégrée, ainsi que FINSTAT (Rapport sur la situation financière) pour l’aider à prévoir le budget de Madrid et de Barcelone. Ces outils permettent à la mission d'harmoniser ses activités de planification et de budgétisation avec les engagements du Ministère en matière de planification. Une ventilation détaillée des activités et des dépenses prévues est préparée pour soutenir les activités quotidiennes de la mission, et constitue le fondement du budget présenté dans Strategia. Ceci inclut des prévisions détaillées pour certains postes budgétaires des services communs. De plus, l'approvisionnement, la passation de marchés et l'entretien des biens sont tous des points discutés aux réunions du CGM.  

L'équipe d'audit a constaté que la planification et la budgétisation de l'entretien des biens immobiliers sont gérées de façon adéquate. Étant donné que Madrid a adopté un modèle de LP loué à titre privé, les dépenses liées aux biens immobiliers sont restreintes et le nombre d’articles à fournir est minime. Les budgets prévus et les ressources allouées pour l’entretien des biens ont été relativement stables au cours des trois dernières années, comme les deux documents de planification ministérielle, Strategia et le plan de gestion des biens immobiliers de la mission, qui présentent des données sur l’entretien et la réparation, le résument bien. De plus, un calendrier est élaboré pour l'entretien des biens et contient des détails sur l'attribution du travail au personnel des biens et du matériel composé de ressources internes et externes. La mission planifie et fait le suivi des services requis en utilisant une liste de contrats qui indiquent les dates de début et de fin, la valeur du contrat et la méthode de renouvellement.

La mission possède deux véhicules pour lesquels elle tient à jour des registres d’utilisation et d’entretien et qui sont mis à jour sur une base mensuelle. Étant donné le suivi régulier et le niveau raisonnable des coûts engagés, décrits à la section 3.3 de ce rapport, il semble justifié de ne pas avoir de plan de gestion officiel du parc de véhicules. 

3.3 Surveillance

Des activités de surveillance devraient être effectuées pour fournir une information générale sur la conformité de la mission aux politiques et procédures ministérielles et du gouvernement du Canada.

Approvisionnement

Un processus de surveillance et d’établissement de rapports devrait être en place à la mission pour appuyer les activités d’approvisionnement, conformément aux politiques et aux exigences législatives pertinentes, ainsi que pour optimiser les ressources. 

L'équipe d'audit a constaté que la direction de la mission recevait une liste des contrats comprenant les dates de début et de fin, la valeur du contrat et la méthode de renouvellement qui les aide à surveiller les renseignements sur l'approvisionnement et à assurer un suivi. L'équipe d'audit a sélectionné un échantillon de 33 transactions en matière d'approvisionnement et a constaté que la surveillance financière assurée par l’EC doit être améliorée. Bien que des processus soient en place pour confirmer la réception des biens (plus précisément des confirmations sur place et des avis par courriel ou par téléphone) et la qualité des services rendus (plus précisément une estampille sur la facture et une signature confirmant que les services ont été rendus conformément au contrat), l’analyse de l’échantillon a démontré que ces pratiques n’étaient pas appliquées de façon uniforme. Dans 11 transactions, des 33 transactions d'approvisionnement examinées, il n’y avait pas de facture confirmant la réception des biens ou la prestation des services, ou il n’y avait rien d’inscrit au dossier. On en conclut que les procédures d’approvisionnement n’ont pas toujours été respectées. Au moment de l'audit, la direction de la mission reconnaissait ces lacunes. Comme la surveillance manque de rigueur, il existe un risque de non-conformité aux procédures d’approvisionnement et un risque accru d’appropriation illicite de fonds.

En outre, l'équipe d'audit a constaté que, en raison des difficultés financières d'un entrepreneur, la mission payait les factures directement à la banque plutôt qu'à l'entrepreneur pour assurer le paiement du salaire des employés. Si l'entreprise continue à avoir des difficultés financières, la mission risque une interruption des services essentiels fournis par cet entrepreneur. L'équipe d'audit n'a trouvé aucune mesure d'atténuation de ce risque.  

Heures supplémentaires

L'équipe d’audit s’attendait à trouver des rapports sur les heures supplémentaires et des analyses sur les tendances préparés par la direction, ainsi que des processus en place pour évaluer le caractère raisonnable des paiements en heures supplémentaires. Le suivi des heures supplémentaires des ERP s'est avéré être un sujet de préoccupation pour l'équipe d'audit. Cette dernière a remarqué que les rapports mensuels sont produits pour surveiller le budget des heures supplémentaires, y compris le recours aux heures supplémentaires, et pour aviser la direction de la mission aux réunions du CGM. L'équipe d'audit a constaté qu'aucune préapprobation officielle des heures supplémentaires des ERP n'était effectuée. Les employés présentent leur feuille de temps après avoir fait des heures supplémentaires, et les gestionnaires canadiens les approuvent, parfois des mois plus tard.

De plus, l'équipe d'audit a constaté que c’est le chauffeur du CDM qui a réclamé le plus grand nombre d'heures supplémentaires, ainsi que les programmes commerciaux et du Service de la politique étrangère et de la diplomatie en 2015-2016. En 2016-2017, les heures supplémentaires versées au chauffeur du CDM représentaient près de 20 % de son salaire, comparativement à 40 % en 2015-2016.^{Note de bas de page 9} L'équipe d'audit a constaté qu’étant donné que le CDM actuel n'utilise le chauffeur que pour les déplacements dans le cadre de ses activités professionnelles pour se rendre à des événements à l'extérieur de Madrid, le chauffeur se trouve à faire des heures supplémentaires, car ces événements ont souvent lieu après les heures normales de bureau. L'équipe d'audit a remarqué, toutefois, que le budget de la mission pour les heures supplémentaires avait diminué depuis 2016-2017 et que les heures supplémentaires travaillées par le personnel de la mission avaient diminué en conséquence.

Utilisation des véhicules

L'équipe d'audit s'attendait à ce que la mission exerce une surveillance des activités de gestion des biens et produise des rapports pour appuyer la prise de décision. Elle a aussi remarqué que le chauffeur et l'entrepreneur qui utilisent les véhicules de la mission inscrivent leur utilisation dans un registre, ce qui constitue une bonne pratique à la mission de Madrid. En ce qui concerne la surveillance de l'utilisation des véhicules, l’équipe a constaté que les registres d'utilisation des véhicules font l'objet d'un examen constant en vue d'évaluer le caractère raisonnable de la consommation d'essence. L'examen des registres d'utilisation des véhicules a démontré que l'utilisation (déplacements et kilométrage), les réparations et la consommation d'essence sont surveillées de façon régulière. L'examen des registres d'entretien des véhicules montre que les travaux de réparation et d'entretien semblent raisonnables. L'examen des dépenses depuis 2014-2015 indique qu'il n'y a eu aucune augmentation subite des coûts d'utilisation et d'entretien, et que ces dépenses sont raisonnables par rapport aux autres dépenses des services communs.  

En outre, l'équipe d'audit a remarqué que la mission conserve tous les documents et surveille et supervise les processus d'acquisition et de retour des plaques d'immatriculation diplomatiques attribuées aux employés canadiens.

3.4 Approvisionnement local

Le processus d'approvisionnement en biens et services devrait respecter la Politique sur les marchés du Conseil du Trésor et viser à optimiser les ressources. L’équipe d’audit a examiné les mécanismes et les outils en vigueur pour l’approvisionnement en biens et en services à la mission. Elle a aussi passé en revue un échantillon de 33 transactions et contrats, y compris les achats avec les cartes d'achat, d'avril 2015 à juillet 2017.

Gestion des approvisionnements et des marchés

Jusqu'à la fin de juillet 2017, les transactions financières de la mission ont été traitées par le PPSC de Rome. Au moment de l'audit, la mission venait tout juste d'être transférée au PPSC de Londres (24 juillet 2017). La répartition des tâches en matière d'approbation et de paiement des transactions a été effectuée adéquatement, car la PPSC de Londres est responsable de l'autorisation des paiements (conformément à l'article 33 de la Loi sur la gestion des finances publiques [LGFP]) et la mission est responsable de l'attestation de la réception des biens et services (article 34 de la LGFP).  
L'équipe d'audit a constaté que tous les contrats et transactions d’approvisionnement étaient fondés sur un plan ou une évaluation des besoins. Toutefois, l'équipe d'audit a décelé quelques problèmes avec l'administration de l'approvisionnement. Elle a remarqué que, dans certains cas, la mission n'a pas choisi la méthode d'approvisionnement de marchandises ou de services la plus appropriée. Ceci inclut l'approvisionnement d'une source unique sans la justification appropriée, et le recours sans contrat à un vendeur exclusif pour des achats récurrents. Par exemple, la mission a utilisé des fournisseurs privilégiés pour une formation linguistique, des services juridiques et d'autres services à la RO sans intégrer de justification au dossier, au lieu d'obtenir des soumissions concurrentielles avant de procéder aux transactions. Il n'est pas toujours possible d’obtenir le meilleur rapport qualité-prix quand la méthode d’approvisionnement appropriée n’est pas utilisée.

Un examen de dix marchés locaux a révélé deux cas de non-conformité aux règlements et politiques en matière de passation de marchés. Dans ces deux cas, les contrats ont été signés après le début des travaux, et une facture a été envoyée pour des travaux terminés avant la signature du contrat.

L'équipe d'audit a découvert que dans 15 transactions d'approvisionnement et achats effectués avec des cartes d'achat, aucune préapprobation officielle n'a été demandée au préalable. La mission a indiqué qu'il n'est pas dans ses habitudes de demander une preuve écrite d'approbation d'achat s'il n'y a aucun bon de commande émis. La mission de Madrid utilise une bonne pratique, tous les fournisseurs sont payés de façon électronique par transfert bancaire, ce qui réduit le risque de perte.

Taxe sur la valeur ajoutée

La mission de Madrid devrait suivre les procédures touchant l'exemption et le remboursement de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) pour faire en sorte qu'aucune taxe ne soit payée sur les biens et services exemptés. 

La mission se fait rembourser la TVA par le gouvernement espagnol pour les services contractuels et les biens immeubles (achetés ou loués), y compris pour les services fournis à la RO et à la chancellerie, et pour les travaux de construction. La TVA est également remboursée à la mission pour les biens requis à des fins officielles, les fournitures de bureau et pour les services publics. Cette exemption de la TVA a été officialisée en 2007 dans une entente bilatérale entre les gouvernements d’Espagne et du Canada.

L'équipe d'audit a examiné un échantillon d'achats et de services contractuels pour lesquels la mission a droit à une exemption ou à un remboursement de la TVA et a constaté que la mission a bien exercé son droit en demandant un remboursement de la TVA sur les dépenses applicables ou en demandant une exemption sur les factures pertinentes.

3.5 Gestion des biens

Pour examiner ce domaine, l'équipe d'audit a mis l'accent sur la gestion de l'inventaire, l'entretien des immeubles et l'aliénation des biens et des véhicules, [PRÉLEVÉ] petite caisse et les recettes consulaires.   

Contrôle de l’inventaire et aliénation des biens

Normalement, une fois qu'un bien est acheté, il doit être inscrit, protégé et suivi tout au long de son cycle de vie, puis aliéné conformément aux politiques et aux procédures. La mission possède un inventaire de biens immobiliers qui comprennent des immeubles détenus par la Couronne ou loués, et les immeubles loués à titre privé, dont le suivi est effectué dans le Système intégré pour la gestion des biens à la mission (PRIME). La mission possède aussi un inventaire de véhicules, dont le suivi est effectué dans le Système financier et administratif, de l'achat à l'aliénation. De plus, la mission possède six types de registres d'inventaire de ses biens, par exemple pour l'équipement de technologie de l'information, les oeuvres d'art, les meubles et les biens. Elle conserve également un inventaire des fournitures de bureau, mais aucun registre n'existe pour ce type de biens.  

L'équipe d'audit a constaté que le suivi des articles à la chancellerie et à la résidence officielle était adéquatement effectué dans les listes d'inventaire. Bien que la mission n'utilise pas le système de suivi de l'inventaire ministériel, l'identification par radiofréquence (IRF), elle utilise une feuille de calcul Excel pour faire le suivi des biens de la chancellerie. Toutefois, l’équipe a remarqué que la feuille de calcul ne contenait pas la valeur, la condition ou la quantité des biens et n’était pas à jour. Elle a aussi remarqué que les mises à jour de l’inventaire ne sont pas effectuées souvent. De plus, les articles en stockage à la chancellerie n’étaient pas protégés de façon appropriée.

L'équipe d'audit a examiné l'aliénation de l'un des véhicules de la mission et a déterminé que la méthode employée respectait les politiques et procédures ministérielles. L'aliénation des biens matériels a aussi été examinée, et le processus utilisé par la mission respecte les politiques et procédures ministérielles. Toutefois, l'équipe d'audit a remarqué que les biens non utilisés étaient stockés dans le sous-sol de la résidence officielle plutôt que d'être aliénés. En outre, en ce qui concerne l'aliénation de d’autres biens, l'équipe d'audit a constaté que, même si le registre contenait des détails sur la valeur et l'âge des articles, il contenait peu d'information sur l'aliénation des articles, car l'aliénation n'était pas documentée dans les formulaires ministériels, comme l'exigent les procédures.

Gestion du parc automobile

L'équipe d'audit s'attendait à ce que la mission gère son parc automobile conformément aux lignes directrices sur la gestion du parc automobile des missions du Ministère. Selon l’examen effectué, le CDM utilise un véhicule personnel pour se rendre à la chancellerie, ce qui réduit l'utilisation du véhicule réservé au CDM. L’examen a aussi révélé que des contrôles sont en place pour assurer la gestion du parc automobile, comme les dossiers et registres pour le suivi et le contrôle de l'entretien, des réparations, de l'utilisation des véhicules, ainsi que de la consommation d'essence. Comme l'entretien et le service sont effectués fréquemment et que l'utilisation des véhicules par la mission est faible, l'équipe d'audit estime que cette pratique est raisonnable.

Petite caisse

La mission possède [PRÉLEVÉ] petite caisse pour les services communs [PRÉLEVÉ]. Les fonds [PRÉLEVÉ] petite caisse sont bien conservés, les rapprochements sont effectués par le coordonnateur des finances, et les remboursements étaient appuyés et approuvés par la bonne personne. Toutefois, les procédures ministérielles exigent qu'un décompte régulier [PRÉLEVÉ] petite caisse et des vérifications aléatoires soient effectués par la direction de la mission. Les ERP sont responsables [PRÉLEVÉ] petite caisse, mais l'équipe d'audit a constaté que les EC n’assument pas leur responsabilité de surveillance, puisqu'ils n'ont pas effectué de décompte régulier ni de vérifications aléatoires. Bien que les EC aient reconnu devoir assumer cette obligation, ils ont exprimé leur inconfort à effectuer ces tâches, car ils estiment que cela pourrait miner la confiance des ERP dépositaires [PRÉLEVÉ] petite caisse et accroître la tension qui existe dans le milieu de travail. La mission ne protège pas adéquatement les fonds [PRÉLEVÉ] petite caisse.  

En plus [PRÉLEVÉ] petite caisse, la mission de Madrid possède également un autre bien, le Fonds d'assistance aux Canadiens en difficulté, utilisé pour les urgences consulaires. [PRÉLEVÉ] Madrid est également responsable du Fonds d’assistance aux Canadiens en difficulté conservé à la mission de Barcelone. [PRÉLEVÉ] L'équipe d'audit a remarqué qu'aucun décompte ni vérification aléatoire de ces fonds n'étaient effectués dans les missions d'Espagne. L'équipe a été informée qu’en 2015, les fonds du Fonds d'assistance aux Canadiens en difficultés avaient été utilisés par les EC à d’autres fins que celles prévues. Ils ont été empruntés pendant une fin de semaine et remboursés la semaine suivante. L’incident a été signalé à l’AGC qui a ensuite avisé le CDM. Aucune mesure corrective de gestion des liquidités n'a été mise en place pour protéger les recettes consulaires depuis que l'incident a été signalé.

Recettes consulaires

En règle générale, les frais perçus pour les services consulaires sont dûment comptabilisés et rapprochés, puis conservés en lieu sûr et déposés. La mission de Madrid perçoit des frais consulaires pour la délivrance de passeports et de documents de voyage d'urgence, ainsi que la prestation de services notariés. La mission perçoit aussi des frais au nom d'Immigration, Réfugiés et Citoyenneté Canada (IRCC) pour divers services, notamment la délivrance de certificats de citoyenneté et l'authentification de documents.

L'équipe d'audit a relevé un certain nombre de lacunes en matière de contrôle de la gestion des recettes consulaires. Bien qu'elle conserve les reçus de caisse et des copies des reçus des clients pour les documents de voyage, elle a détruit les reçus des frais de services notariés. De plus, les transactions relatives aux services notariés ne sont pas enregistrées dans le Système de gestion des affaires consulaires (COSMOS), compliquant davantage les rapprochements.

À Madrid, la majorité des revenus sont reçus par cartes de crédit et mandats postaux. Le montant des liquidités perçues est assez bas. La mission a effectué des transferts hebdomadaires des frais perçus et des rapprochements à l'aide du journal des transactions rempli de façon continue, plutôt que de transférer les frais perçus quotidiennement et de remplir un Rapport sommaire quotidien signé par l'AGC pour confirmer le montant perçu. Bien que la mission n'ait pas suivi les procédures ministérielles et étant donné le montant peu élevé des liquidités perçues, les risques liés à la manipulation de liquidités sont moindres.

En outre, l'équipe d'audit a effectué le décompte des documents de voyage et a fait le rapprochement avec la liste d'IRCC. Toutefois, il n'y a pas de mécanisme en place pour effectuer un décompte ou un rapprochement des documents de voyage à la mission de Barcelone. Bien que Barcelone reçoive des documents de voyage consulaires de l'inventaire de Madrid, la mission envoie son inventaire directement à l'IRCC et ne fournit pas cette information à Madrid.

3.6 Ressources humaines et employés recrutés sur place

L'équipe d'audit a examiné les dossiers de dotation afin de déterminer si des pratiques et contrôles adéquats étaient en vigueur en ce qui touche la gestion des ressources humaines. Les auditeurs s'attendaient à ce que les mesures de dotation durant la période visée à l'audit respectent les politiques et procédures pertinentes et soient équitables, ouvertes et transparentes, et que les dossiers de dotation renferment les documents requis.

La mission est responsable de la dotation des ERP pour les missions de Madrid et de Barcelone. Les ressources humaines doivent être identifiées par les gestionnaire de programme et communiquées au CDM ou au coordonnateur des RH. Le Comité sur la gestion de la mission (CGM) discute des besoins en dotation lors de ses réunions. L'équipe d'audit a constaté que les activités de planification des RH étaient documentées directement dans Strategia plutôt que dans un plan de dotation des RH officiel. Les plans de dotation des RH de 2015-2016 et de 2016-2017 de la mission indiquaient que moins de dix mesures de dotation ont été entreprises dans les missions de Madrid et de Barcelone, comprenant les mesures de dotation d'urgence. L’équipe d’audit a jugé cette pratique raisonnable étant donné le faible taux de roulement des ERP et le nombre restreint, par conséquent, des activités de dotation des RH.

Toutefois, l'examen des documents a démontré que les besoins de dotation des programmes ne sont pas inclus dans les plans des RH. Un plan des RH qui prévoit les besoins en ressources humaines des programmes et qui intègre d'autres composantes, comme la formation et la planification de la relève, pourrait aider la haute direction à prendre des décisions pour répondre aux besoins opérationnels des missions de Madrid et de Barcelone.

L'équipe d'audit a constaté que l'une des six mesures de dotation examinées n'était pas équitable, ouverte et transparente. Cette mesure de dotation, qui a été mené en 2015, touchait le recrutement d'un employé sur place pour occuper un poste très élevé. Dans ce cas, le PPSC de Londres a avisé la mission que le candidat ne répondait pas aux critères essentiels. La mission a quand même retenu ce candidat. La mission n’a pas tenu compte du conseil et n’a inséré aucune justification dans le dossier qui explique pourquoi elle a retenu ce candidat. La mesure de dotation n’était pas équitable, ouverte et transparente. Comme la dotation en RH est une autorité déléguée, le pouvoir délégué du gestionnaire recruteur pourrait être affecté en cas de non-conformité.

Un échantillon de dossiers du personnel des principaux ERP a été examiné pour s’assurer qu’ils contiennent les documents nécessaires, comme une description d’emploi, une entente de rendement et tout autre document lié aux mesures disciplinaires. L’équipe d’audit a constaté que les dossiers du personnel examinés ne contenaient pas les documents appropriés. Certains documents obligatoires ne se trouvaient pas dans les dossiers du personnel, comme l’entente de gestion de rendement et une participation à la formation.

4. Conclusion

L'équipe d'audit conclut que dans l'ensemble, de saines pratiques de gestion et des contrôles efficaces sont en place pour assurer la bonne intendance des ressources à la mission de Madrid en vue de contribuer à la réalisation des objectifs d'Affaires mondiales Canada. Des contrôles de gestion efficaces sont en place en ce qui concerne la planification et la budgétisation, ainsi que la surveillance de l'utilisation des véhicules. Toutefois, il y a des lacunes au niveau de la surveillance et de la supervision exercées par la direction dans les domaines de l'approvisionnement local, de la gestion des biens, des ressources humaines et de la dotation des employés recrutés sur place. L’équipe d’audit a présenté un compte rendu de vive voix au CDM et à l’AGC aux termes des travaux réalisés sur place.

5. Recommandations

Recommandations à la mission de Madrid :

1. Le chef de mission (CDM) devrait s'assurer que les responsabilités incombant aux employés canadiens et des employés recrutés sur place sont clairement définies et communiquées, qu'un mauvais rendement soit indiqué dans l'évaluation du rendement de l'employé en cause et que des mesures correctives sont prises au besoin.
2. Le chef de mission devrait s'assurer que la mission participe au Comité régional d'examen des marchés pour veiller à ce que la structure de surveillance des processus d'approvisionnement de la mission soit objective et indépendante.
3. Le chef de mission devrait prendre des mesures concrètes pour promouvoir un milieu de travail sain et respectueux pour les EC et les ERP.
4. Le chef de mission devrait renforcer les mesures de supervision, de surveillance et de contrôle liés aux services communs afin de veiller à ce que :
   • les processus d'approvisionnement et de passation de marchés respectent la réglementation;
   • les pratiques de gestion des recettes consulaires et des liquidités soient conformes aux politiques et procédures ministérielles;
   • la gestion de l'inventaire et l'aliénation des biens soient faites de façon appropriée;
   • les heures supplémentaires des employés soient gérées conformément aux politiques et lignes directrices applicables;
   • des mesures correctives soient prises en cas de non-conformité.
5. Le chef de mission devrait voir à l’élaboration d’un plan de ressources humaines exhaustif pour mieux répondre aux besoins de la mission et à l’établissement de procédures pour la dotation des postes des employés recrutés sur place, dans le but d'assurer l'ouverture, la transparence et l'équité du processus.

Recommandations à l’administration centrale

1. Le sous-ministre adjoint, Plateforme internationale, en collaboration avec le sous-ministre adjoint et dirigeant principal des finances, Secteur de la planification ministérielle, des finances et des technologies de l’information, devrait faire en sorte que des accords de niveau de service soient signées entre la mission et le point de prestation de services communs.
2. Le sous-ministre adjoint, Secteur des ressources humaines, devrait faire en sorte qu’il y ait une surveillance adéquate de la dotation des postes supérieurs d’employés recrutés sur place, afin de garantir l’ouverture, la transparence et l’équité du processus.

Annexe A : Organigramme du programme de gestion et des affaires consulaires

Annexe B : À propos de l’audit

Objectif

L'objectif de l'audit consistait à donner l'assurance que de saines pratiques de gestion et des contrôles efficaces sont en place pour assurer une bonne intendance des ressources à la mission de Madrid en vue de contribuer à la réalisation des objectifs d'Affaires mondiales Canada.

Portée

La portée de l'audit comprenait les pratiques de gestion et les contrôles en place pour soutenir les opérations de la mission de Mardid. Plus précisément, elle incluait ce qui suit :

• Les pratiques de gestion à la mission, y compris les rôles du personnel dans les sections des finances, des biens immobiliers et des biens, ainsi que des ressources et du Programme de services consulaires;
• Les dépenses de la mission de 2014-2015 à 2017-2018, axées sur des postes du budget des services communs et de celui des biens immobiliers;
• La gestion des biens à Madrid, axée sur l'immobilier, les véhicules, les machines et l'équipement, ainsi que l'inventaire du matériel et les liquidités;
• Les processus de dotation liés aux ERP.

L'audit a porté principalement sur les pratiques de gestion de la mission de Madrid, y compris l'appui qu'elle reçoit de son PPSC. Toutefois, l'audit ne comprenait pas une évaluation directe des activités du PPSC.

Des tests ont été réalisés sur un échantillon de dossiers et de transactions pour des activités s’étant déroulées de 2015-2016 à 2016-2017, comme le montre le Tableau 3.

Critères

Les critères ont été élaborés après une évaluation détaillée des risques.

Critère 1 : Une surveillance et une reddition de comptes adéquates et efficaces sont en place pour soutenir l’intendance des ressources de la mission.

• 1.1 La direction assure une supervision efficace des activités liées à l’approvisionnement, à la gestion des biens, ainsi qu’aux ressources humaines.
• 1.2 Les pouvoirs et les obligations de rendre compte en matière d’approvisionnement, de gestion des biens et de ressources humaines sont clairs, communiqués et compris.
• 1.3 Des processus de planification tenant compte des besoins, du cycle de vie des biens et des ressources sont en place en ce qui concerne l’approvisionnement, la gestion des biens et les ressources humaines.
• 1.4 Les activités d’approvisionnement, de gestion des biens et de ressources humaines sont supervisées et font l’objet de rapports en vue d’éclairer la prise de décisions.

Critère 2 : De saines pratiques de gestion et des contrôles efficaces sont en place pour assurer une bonne intendance des ressources de la mission et la conformité aux politiques et aux règlements pertinents du gouvernement du Canada.

• 2.1 Des contrôles efficaces sont en place pour veiller à ce que l’approvisionnement en biens et en services soit conforme aux politiques et aux exigences législatives pertinentes et qu’il permette l’optimisation des ressources.
• 2.2 Des contrôles efficaces sont en place pour veiller à ce que les dépenses d’approvisionnement soient exactes, appropriées et légitimes.
• 2.3 Les pratiques de contrôle d’inventaire et de gestion des biens sont adéquates et appropriées.
• 2.4 Les liquidités sont gérées conformément aux politiques et aux exigences législatives pertinentes.
• 2.5 Les mesures de dotation des ERP sont conformes aux politiques et aux exigences législatives pertinentes, et sont justes, ouvertes et transparentes.
• 2.6 Les salaires et le paiement des heures supplémentaires des ERP sont exacts et complets, et la rémunération des heures supplémentaires des EC est raisonnable.

Approche et méthodologie

Pour tirer des conclusions sur les critères ci-dessus et sur la base des risques clés déterminés et évalués, et des contrôles internes associés au processus opérationnel correspondant, la méthodologie d’audit comprenait, sans s’y limiter, les opérations suivantes :

• examen des documents (budgets, plans d’affaires dans Strategia, plans de gestion immobilière, etc.);
• révision structurée des principaux services communs, des biens immobiliers et du matériel, et des processus consulaires;
• analyse des données des dépenses du Programme de gestion et des affaires consulaires;
• examen de dossiers (contrats et dépenses ayant trait aux services communs, à la paye, aux coûts des heures supplémentaires et aux mesures de dotation);
• entrevues (chef de mission, gestionnaires canadiens, principaux ERP relevant du Programme des services consulaires et de gestion, et membres pertinents du personnel à l'administration centrale et aux deux points de prestation des services communs [PPSC]);
• contrôle de l’inventaire
• décompte [PRÉLEVÉ] petite caisse;
• examen sur place de la chancellerie, de la résidence officielle et des logements du personnel;
• comparaisons avec les missions de pays aux vues similaires;
• visites faites à un échantillon de fournisseurs locaux;
• visite à la banque de la mission.

Annexe C : Plan d’action de la direction

Annexe D : Acronymes

AC

Administration centrale

ACM

Secteur de la plateforme internationale

AGC

Agent de gestion et des affaires consulaires  

ANS

Accord sur les niveaux de service

CDM

Chef de mission

CEM

Comité d'examen des marchés

CGM

Comité de gestion de la mission

EC

Employés canadiens

ERP

Employés recrutés sur place

LGFP

Loi sur la gestion des finances publiques

LP

Logement du personnel

PPSC

Point de prestation de services communs

PRIME

Système intégré pour la gestion des biens à la mission

RH

Ressources humaines

SFA

Système financier et administratif

TI

Technologie de l’information