Audit de la passation de marchés

Affaires mondiales Canada
Bureau du dirigeant principal de l’audit

Date de dépôt
Septembre 2018

Résumé

Le présent audit vise à déterminer si Affaires mondiales Canada a mis en place des contrôles efficaces pour s’assurer que les marchés sont conformes aux règlements et aux politiques applicables.

Un audit de la passation de marchés a été retenu dans le Plan d’audit axé sur le risque pour 2017‑2020 et a été initialement sélectionné comme l’un des neuf sujets d’une stratégie globale d’audit continu, qui s’appuie sur des données facilement accessibles et de qualité. Au cours de la phase de planification de l’audit, l’équipe d’audit a conclu que l’accessibilité et la qualité des données n’étaient pas encore suffisantes pour permettre un audit continu. Par conséquent, le présent audit était plutôt axé sur les contrôles plutôt qu’uniquement sur la conformité. Cependant, l’audit a aussi permis d’établir les bases d’un audit continu, car il s’est appuyé sur l’analyse des données et des techniques assistées par ordinateur pour mesurer la conformité.

Importance

Affaires mondiales Canada utilise des marchés pour répondre à ses besoins opérationnels à l’Administration centrale et dans les 178 missions dans 110 pays du monde entier. Ces marchés concernent la réinstallation des employés, les services professionnels, l’achat de matériel informatique et de logiciels, des services d’aide temporaire, des services juridiques, la construction d’immeubles à bureaux, et des services d’accueil. Du 1^er mars 2017 au 28 février 2018, le Ministère a attribué ou modifié 15,800 contrats représentant une valeur totale de 740 M$^{Footnote 1}.

Les activités de passation de marchés du gouvernement du Canada doivent respecter les principales lois ainsi que certaines exigences des règlements et des politiques. La gestion efficace des achats et des marchés est essentielle à l’acquisition de biens et de services et à l’exécution des travaux de construction de manière à améliorer l’accès, la concurrence et l’équité en vue de procurer des avantages globaux pour l’État et la population canadienne. Les ministères doivent s’assurer que leurs activités de passation de marchés sont bien gérées et que des pratiques et des contrôles de gestion adéquats sont en place et mis en œuvre.

Le rapport du printemps de 2017 du Bureau du vérificateur général sur la gestion du risque de fraude englobait une évaluation des contrôles d’Affaires mondiales Canada visant à gérer le risque de fraude dans l’approvisionnement. S’appuyant sur cette évaluation, le rapport a recommandé que le Ministère s’assure « que les dossiers contractuels et les données sur la passation de contrats sont exhaustifs et exacts » et qu’il procède « à des analyses et explorations des données afin d’évaluer les contrôles et de déceler, selon une approche fondée sur les risques, les signes éventuels de fractionnement d’un marché, de recours inapproprié aux modifications aux contrats ou de recours inapproprié aux contrats à fournisseur unique ».

Constatations

L’équipe d’audit a conclu qu’Affaires mondiales Canada ne dispose pas de contrôles efficaces pour s’assurer que les contrats sont conformes aux règlements et aux politiques applicables. Bien que des contrôles contractuels aient été mis en place, et que le personnel clé interrogé ait démontré qu'il adhérait aux politiques et procédures en vigueur, ils ne sont pas suffisants pour surveiller les données et les pratiques, contrôler les activités de passation de marchés, et prendre rapidement des mesures correctives lorsque des lacunes importantes sont constatées ou des améliorations sont nécessaires. Le dirigeant principal des finances (DPF) a toutefois reconnu l'importance de prendre en compte les conclusions de l'audit et a démontré son engagement à prendre des mesures correctives.

Les points à améliorer comptent parmi les suivants :

• la qualité des données, qui doit être améliorée pour que les décisions et les rapports soient fiables;
• la surveillance de la conformité par rapport à la Loi sur la gestion des finances publiques, la politique de passation de marchés du Conseil du Trésor, et les lignes directrices ministérielles;
• l’accord sur les niveaux de service pour la passation de marchés et le cadre de référence pour le Comité ministériel d’examen des marchés, qui doivent être mis à jour.

Recommandations

À la lumière des constatations ci‑dessus, l’équipe d’audit a formulé les recommandations suivantes :

1. Le sous‑ministre adjoint, Secteur de la planification ministérielle, des finances et des technologies de l’information, devrait mettre en place des contrôles de l’entrée des données, une surveillance adéquate et une rectification rapide des données erronées pour réaliser l’intégrité des données.
2. Le sous‑ministre adjoint, Secteur de la planification ministérielle, des finances et des technologies de l’information, devrait s’assurer que le cadre de référence pour le Comité ministériel d’examen des marchés est mis à jour de manière à ce que sa composition lui permette d’approuver les marchés.
3. Le sous ministre adjoint, Secteur de la planification ministérielle, des finances et des technologies de l’information, devrait s’assurer que le Ministère renforce les contrôles afin de réduire le risque de non-conformité aux règlements et aux politiques applicables en matière de passation de marchés.
4. Le sous‑ministre adjoint, Secteur de la planification ministérielle, des finances et des technologies de l’information, devrait mettre en œuvre un processus de vérification du pouvoir de lancer des processus d’approvisionnement en biens et en services commandés au travers de systèmes automatisés ministériels.
5. Le sous‑ministre adjoint, Secteur de la plateforme internationale, et le sous‑ministre adjoint, Secteur de la planification ministérielle, des finances et des technologies de l’information, devraient :
   • mettre à jour l’accord sur les niveaux de service et identifier ses responsables opérationnels et sa clientèle;
   • diffuser périodiquement les résultats de la surveillance de l’accord sur les niveaux de service.

Énoncé de conformité

Selon mon jugement professionnel en tant que dirigeant principal de l’audit, le présent audit a été mené conformément aux Normes internationales pour la pratique professionnelle de l’audit interne de l’Institut des auditeurs internes de même qu’à la politique et à la directive du Conseil du Trésor sur l’audit interne, comme en témoignent les résultats du Programme d’assurance et d’amélioration de la qualité. Les procédés d’audit appliqués et les éléments de preuve recueillis sont suffisants et appropriés pour appuyer l’exactitude des constatations et la conclusion formulée dans le présent rapport, et pour fournir le niveau d’assurance que procure un audit. Les constatations et les conclusions reposent sur une comparaison entre les conditions qui existaient au moment de l’audit et les critères d’audit préétablis convenus avec la direction. Elles ne s’appliquent qu’à l’entité examinée pour la période visée par l’audit.

Dirigeant principal de l’audit

Contexte

Un audit de la passation de marchés a été retenu dans le Plan d’audit axé sur les risques d’Affaires mondiales Canada pour 2017‑2020 et a été initialement sélectionnée comme l’un des neuf sujets d’une stratégie globale d’audit continu. L’audit continu est un processus automatisé et continu qui permet à l’audit interne de recueillir de manière continue les données des processus opérationnels en vue de réaliser une conformité plus rapide aux politiques, aux procédures et aux règlements, et d’accroître l’efficacité de l’audit par des solutions de TI. L’audit continu repose sur des données facilement accessibles et de qualité. En plus d’en arriver à une conclusion par rapport à un objectif d’audit, le présent audit visait à établir une méthodologie d’audit continu, qui pourrait aider Affaires mondiales Canada (le Ministère) à susciter l’établissement de pratiques de contrôle et de surveillance internes.

Au cours de la phase de planification de l’audit, l’équipe d’audit a conclu que l’accessibilité et la qualité des données n’étaient pas encore suffisantes pour permettre un audit continu. Par conséquent, le présent audit a été plutôt axé sur les contrôles plutôt qu’uniquement sur la conformité. Cependant, l’audit a aussi permis d’établir les bases d’un audit continu, car il s’est appuyé sur l’analyse des données et des techniques assistées par ordinateur établies pour mesurer la conformité.

En outre, le rapport du Bureau du vérificateur général du Canada sur la gestion du risque de fraude du printemps de 2017 englobait une évaluation des contrôles du Ministère pour gérer le risque de fraude dans l’approvisionnement. S’appuyant sur cette évaluation, le rapport a recommandé au Ministère de « s’assurer que les dossiers contractuels et les données sur la passation de contrats sont exhaustifs et exacts » et de « procéder à des analyses et explorations des données afin d’évaluer les contrôles et de déceler, selon une approche fondée sur le risque, les signes éventuels de fractionnement de contrat, de recours inapproprié aux modifications au contrat ou au recours inapproprié aux contrats à fournisseur unique ».

1.1 Contexte ministériel

Les activités de passation de marchés au gouvernement du Canada sont régies par la loi, la réglementation^{Footnote 2}, et la Politique et Directive sur les marchés établies par le Conseil du Trésor, qui déterminent comment l’approvisionnement et la passation de marchés du gouvernement doivent être menés. Au Ministère, les marchés sont utilisés à l’Administration centrale (AC), dans les régions et dans les missions du monde entier. Le Ministère a recours à des marchés pour répondre à ses besoins opérationnels en se procurant des biens (p. ex. du matériel informatique et des logiciels), des services professionnels, des services d’aide temporaire, des services juridiques, la réinstallation d’employés, la construction d’immeubles à bureaux, et des services d’accueil.

Actuellement, il y a deux méthodes pour lancer un processus d’approvisionnement à l’égard de biens et de services au Ministère :

• deux systèmes automatisés pour commander des biens et des services par le truchement du système Achats@MAECI et des Services en ligne pour les missions (SLM);
• un processus manuel fondé sur l’approbation par le gestionnaire d’un courriel de demande.

Le Ministère s’appuie sur un Système d’administration financière (SAF) pour la comptabilité, y compris l’approvisionnement et la comptabilisation des immobilisations. Les données sur toutes les transactions financières et matérielles du Ministère se trouvent dans le SAF. Le Ministère exige que tous les renseignements contractuels pertinents soient correctement saisis dans le Module de gestion du matériel du Système d’administration financière (SAF/GM). La consignation des marchés dans le SAF/GM est effectuée selon la Directive du Ministère sur la consignation des marchés dans le SAF/GM, et la saisie des données est effectuée par les employés des Bureaux de gestion des activités (BGA) et les spécialistes en approvisionnement au Canada, ainsi que par les employés dans les missions et les points de prestation des services communs (PPSC) pour les missions.

Du 1^er mars 2017 au 28 février 2018, le Ministère a établi ou modifié environ 15 800 marchés à l’égard de biens et services, pour une valeur totale modifiée d’environ 740 M$^{Footnote 3}. Bon nombre de ces marchés ont été conclus à l’appui du réseau des missions avec des fournisseurs du Canada et de l’étranger (voir tableau 1).

Source : Système d’administration financière (SAF)

1.2 Principaux organes de gouvernance pour la passation de marchés

La gouvernance ministérielle pour la passation de marchés est constituée des comités suivants :

• Comité ministériel d’examen des marchés (CMEM) – Le CMEM examine et approuve les stratégies d’approvisionnement, de même que tous les approvisionnements en services de plus de 200 k$. Tous les approvisionnements proposés à l’AC ou dans les missions pour des services de plus de 200 k$ et ceux qui sont de nature délicate ou présentent un risque important pour le Ministère doivent être soumis au CMEM pour qu’il examine et approuve la stratégie d’approvisionnement connexe. Le CMEM est responsable auprès du sous‑ministre adjoint, Secteur des finances et des opérations ministérielles, en tant que DPF;
• Comité d’examen des marchés pour biens immobiliers (CEMBI) – Le CEMBI est chargé d’examiner et d’approuver les stratégies d’approvisionnement pour les marchés de services liés aux biens immobiliers qui sont proposés ainsi que pour les marchés de construction qui dépassent les seuils allant de 100 k$ à 150 k$. Le CEMBI est responsable auprès du sous‑ministre adjoint, Secteur de la plateforme internationale (ACM) et auprès du CMEM pour tous les approvisionnements liés aux propriétés ministérielles, y compris la construction;
• Sept comités régionaux d’examen des marchés (CREM) – Les CREM des sept PPSC (trois d’entre eux restent à ouvrir d’ici décembre 2018) assurent le maintien des approvisionnements en services pour le réseau des missions afin de s’assurer de l’efficacité de la gestion et de la supervision des activités d’approvisionnement des missions, et approuvent les marchés des missions, les modifications des marchés, les arrangements en matière d’approvisionnement et les offres à commandes de plus de 10 k$ et de moins de 25 k$ pour les biens, et de moins de 100 k$ pour les services. Chaque CREM est présidé par un gestionnaire des opérations de PPSC.

1.3 Principaux intervenants

Au sein du Ministère, quatre groupes sont responsables de la passation de marchés :

• Au sein du Secteur de la planification ministérielle, des finances et de la technologie de l’information (SCM), la Division de la politique sur la passation des marchés et la gestion du matériel (SPP) est chargée de la politique, de la surveillance et du contrôle de l’approvisionnement, ainsi que de la formation connexe. Plus particulièrement, SPP est chargé d’élaborer, de communiquer et d’interpréter les cadres et les instruments de gouvernance, de conseiller la haute direction sur les cas importants de non‑conformité et de recommander des mesures de suivi, ainsi que d’établir des rapports. En outre, la Division est la responsable opérationnelle des facilitateurs des systèmes d’information, y compris le système Achats@MAECI et le Module de gestion du matériel du Système d’administration financière (SAF/GM). Elle agit également en tant que secrétariat pour le CMEM et supervise tous les comités d’examen des marchés du Ministère.
• Au sein du Secteur de la plateforme internationale (ACM), deux divisions, les Opérations d’approvisionnement nationales (AAC) et les Opérations d’approvisionnement des missions (AAO), dotées de spécialistes de l’approvisionnement chargés des approvisionnements nationaux de plus de 25 k$ pour l’AC et des approvisionnements supérieurs aux seuils du CREM ou encore auprès des fournisseurs établis au Canada pour les missions. La Réalisation des projets, Services techniques et professionnels (AWD), est chargée des marchés de construction et d’acquisition de biens immobiliers.
• Seize (16) BGA sont chargés de traiter les marchés de moins de 25 k$ au Canada.
• Les gestionnaires délégataires qui ont un pouvoir de signature pour conclure des marchés pour leur centre financier.

1.4 Délégation de pouvoirs en matière de passation de marchés

À l’Administration centrale et dans les bureaux régionaux canadiens, les gestionnaires délégataires de centres financiers peuvent approuver les marchés dans les limites des pouvoirs qui leur sont délégués, soit en général les contrats d’une valeur maximale de 25 k$ pour les biens et services et de 400 k$ pour les services d’aide temporaire (SAT). Ces marchés sont traités par les BGA de secteur, dont les employés ne sont pas des spécialistes de l’approvisionnement. Tous les approvisionnements proposés d’une valeur supérieure à ces limites doivent être soumis à AAC, qui est chargé de l’approvisionnement national. Depuis le 1^er avril 2018, la responsabilité pour l’approvisionnement en biens et services à l’appui des activités du Ministère au Canada de même que pour les approvisionnements en biens et services liés à la technologie de l’information (TI) pour tout le Ministère a été transférée de la division AAC du Secteur de la plateforme internationale (ACM) à la division SPP du Secteur de la planification ministérielle, des finances et de la technologie de l’information (SCM). Le Secteur de la plateforme internationale (ACM) demeure responsable de tous les approvisionnements en biens et services à l’étranger, y compris les marchés liés aux biens immobiliers^{Footnote 5}.

À l’étranger, les marchés de moins de 10 k$ pour des biens et services et de moins de 25 k$ pour la construction peuvent être approuvés par une personne qui en a le pouvoir à la mission. Au‑delà de cette limite, un CREM établi au sein des sept PPSC doit approuver les approvisionnements en biens d’une valeur de 10 k$ à 25 k$, les approvisionnements en services d’une valeur de 10 k$ à 100 k$, et les marchés de construction d’une valeur de 25 k$ à 100 k$. Tous les approvisionnements proposés dont la valeur est supérieure aux limites du CREM doivent être soumis à AAC ou à AAO qui est chargé de la passation de marchés pour les missions au Secteur ACM. Si une mission a besoin de biens qui doivent être achetés auprès de fournisseurs établis au Canada, la Division AAC ou AAO du Secteur de la plateforme internationale (ACM) reste chargée de ces approvisionnements.

Observations et recommandations

La présente section présente les observations et recommandations de l’audit sur la qualité des données relatives à la passation de marchés; sur la supervision et le contrôle de la passation de marchés; sur la conformité des activités de passation de marchés aux règlements et aux politiques; et sur l’efficacité des activités visant à répondre aux besoins opérationnels.

2.1 Qualité des données concernant la passation de marchés

La Directive ministérielle sur la consignation des marchés dans le SAF/GM indique que « pour assurer l’intégrité des données entrées dans le SAF/GM, celles‑ci doivent être aussi exactes que possible, plus particulièrement les montants, les dates et les exigences de codage ». L’équipe d’audit s’attendait à ce que les renseignements sur les activités de passation de marchés saisis dans le SAF soient exacts et complets et qu’ils correspondent à ceux qui ont été saisis dans le système d’Achats@MAECI.

2.1.1 Qualité des données pour des rapports exacts

La qualité des données dans les systèmes financiers ministériels dépend de la manière dont les employés saisissent les données. L’équipe d’audit a interrogé les membres de la direction qui participent aux activités de passation des marchés et a déterminé qu’il y a une préoccupation généralisée quant à la fiabilité et à l’exactitude des données servant à l’établissement des rapports. Actuellement, les données doivent être verifées iavant d’être utilisées pour l’analyse ou la prise de décisions.

L’équipe d’audit a effectué un test de fiabilité sur une sélection aléatoire de 37 marchés. En l’absence de taux d’erreur ministériels attendus, l’équipe a établi un taux d’erreur normalisé de 3 % fondé sur une pratique exemplaire de l’industrie selon laquelle un taux d’erreur de 3 % à 5 % a été établi pour des processus financiers bien contrôlés^{Footnote 6}. L’équipe d’audit a conclu que le taux d’erreur réel du SAF est supérieur à 3 %^{Footnote 7}. À ce titre, le recours aux données pour étayer les rapports ministériels est limité et nécessite des ajustements manuels.

De plus, en analysant l’ensemble des marchés créés ou modifiés entre le 1^er mars 2017 et le 28 février 2018, l’équipe d’audit a relevé d’autres problèmes d’intégrité des données découlant de contrôles insuffisants de la saisie des données qui pourraient avoir une incidence sur la qualité des rapports. Ces problèmes sont liés à l’exactitude et à l’exhaustivité des données.

Exactitude :

• La valeur de certains marchés figurant dans le système ne correspondait pas à la valeur modifiée réelle;
• Pour les marchés de services consignés dans le SAF, l’équipe a constaté que le type de documents « PO »^{Footnote 8} avait été utilisé par erreur pour 295 marchés de plus de 10 k$ totalisant 18 millions $;
• Des marchés supplémentaires ont été créés uniquement aux fins de paiement lorsque les marchés originaux existaient déjà, mais ne pouvaient pas être modifiés;
• Les marchés concurrentiels ont été consignés dans le SAF en tant que marchés non concurrentiels;
• L’équipe a relevé deux cas de marchés dont le nom du fournisseur se trouvait dans le champ « autorité contractante » du document de commande d’achat, ce qui a entraîné des erreurs de système.

Exhaustivité :

• La valeur de 13 marchés consignés dans le système était nulle en raison d’une temporisation du système. Cette valeur erronée ne peut pas être corrigée ou remplacée par une valeur négative en raison des corrections du taux d’échange;
• Les numéros des offres à commandes et des arrangements en matière d’approvisionnement (OC/AA) n’étaient pas consignés pour 54 commandes subséquentes, ce qui a rendu difficile la mise en correspondance des commandes subséquentes avec les documents OC/AA d’origine;
• Dans le système Achats@MAECI, 22 commandes ont été entrées manuellement par les agents d’approvisionnement, ce qui a donné lieu à des marchés d’une valeur de 2,25 M$ pour lesquels le nom de l’approbateur en vertu de l’art. 32 n’était pas consigné dans le système Achats@MAECI.

2.1.2 Entrée manuelle des commandes du système Achats@MAECI dans le SAF

Les renseignements entre le système Achats@MAECI et le SAF ont été entrés manuellement, ce qui a entraîné des erreurs d’entrée des données. De telles erreurs ont empêché la mise en correspondance des demandes faites par le truchement du système Achats@MAECI avec des marchés figurant dans le SAF. Par exemple :

• 842 marchés figurant dans le SAF et totalisant 187 M$ portaient un indicateur de commande dans le système Achats@MAECI, mais nous n’avons pas pu les mettre en correspondance avec les commandes actuelles, en raison de la modification des marchés liés aux commandes d’années antérieures et des erreurs d’entrée des numéros d’identification de commandes du système Achats@MAECI entre les systèmes, erreurs qui sont plus susceptibles de se produire au cours des périodes de pointe, à la fin de l’exercice;
• Des 6 695 demandes faites dans le système Achats@MAECI de mars 2017 à février 2018, l’équipe d’audit n’a pu mettre en correspondance que 2 786 demandes (42 %) avec des marchés figurant dans le SAF (voir tableau 2);
• Les montants de commandes dans le système Achats@MAECI étaient différents des montants des marchés figurant dans le SAF qui sont liés à ces commandes. Dans un cas, une erreur de valeur unitaire pour une commande de 1 000 clés USB a entraîné un coût total de 15 M$ alors que la valeur du marché lié à la commande figurant dans le SAF n’était que de 8,3 k$.

Les problèmes de qualité des données mentionnés plus haut sont principalement dus aux activités de saisie des données. Une surveillance adéquate et en temps opportun de la qualité des données est nécessaire afin de pouvoir compter sur les données pour la production de rapports sur les achats du Ministère effectués au moyen du système Achats@MAECI.

Recommandation 1 :

Le sous‑ministre adjoint, Secteur de la planification ministérielle, des finances et des technologies de l’information, devrait mettre en place des contrôles de l’entrée des données, une surveillance adéquate et une rectification rapide des données erronées pour assurer l’intégrité des données.

2.2 Surveillance et contrôle de la passation de marchés

2.2.1 Contrôle de la passation de marchés

La Politique sur les marchés du Conseil du Trésor indique qu’« il incombe aux ministères et aux organismes de veiller à la mise en place et à l’application de cadres de contrôle suffisants pour assurer une diligence raisonnable et une administration judicieuse des fonds publics ». Cette exigence est appuyée par une Directive ministérielle sur la gestion de l’information pour l’approvisionnement et la passation de marchés, selon laquelle la conformité doit être surveillée et faire l’objet de rapports périodiques par la Division de la politique sur la passation de marchés et la gestion du matériel (SPP).

L’équipe d’audit a constaté que SPP mène un certain nombre d’activités de contrôle. Chaque mois, SPP contrôle les limites en matière de dépenses pour les SAT ainsi que certains éléments de données du SAF pour les marchés utilisant les méthodes d’approvisionnement de Services publics et Approvisionnement Canada (SPAC). Chaque trimestre, dans le cadre de son travail d’établissement des rapports sur la divulgation proactive, SPP surveille les marchés qui dépassent le seuil de publication obligatoire de 10 k$. Un contrôle est effectué pour les facteurs liés à la divulgation proactive, notamment l’utilisation inexacte des comptes du GLG, les changements de dates d’attribution, les marchés consignés après les dates d’attribution, et les problèmes de taux de change. Ce contrôle portait sur les marchés nécessitant une attention particulière sur le plan de la divulgation publique, comme les marchés de nature délicate et exclus.

Après avoir examiné les rapports sur la divulgation proactive et surveillé les méthodes d’approvisionnement de SPAC suivies par SPP, l’équipe d’audit a remarqué qu’il y avait des contrôles de surveillance limités à l’égard : du fractionnement des marchés, de la délégation de pouvoirs de plus de 25 k$, des limites des dépenses en matière de SAT, des modifications de plus de 50 % de la valeur du marché, et des anciens fonctionnaires. Cependant, SPP a informé l’équipe d’audit qu’ils ne disposaient pas de ressources suffisantes pour effectuer un contrôle de tous les marchés qui ne s’écartent pas des paramètres établis et pour prendre des mesures correctrices, le cas échéant.

2.2.2 Organes de surveillance — Comités d’examen des marchés

La Politique sur les marchés du Conseil du Trésor indique qu’il incombe aux ministères de veiller à la mise en place d’un cadre de contrôle suffisant. En outre, la Politique sur les marchés encourage les autorités contractantes à établir et à maintenir un mécanisme officiel de contestation pour toutes les propositions de marchés.

Une certaine surveillance est effectuée par les comités d’examen des marchés de l’AC et des missions. Ces comités visent à « assurer une saine gouvernance et une gestion efficace du risque en ce qui concerne le contrôle des fonds publics administrés dans le cadre des activités de gestion du matériel et d’approvisionnement, en s’assurant que l’intégrité, la transparence, l’équité et la prudence sont respectées dans le processus afin de répondre aux besoins en matière de programmes de manière efficace et efficiente tout en procurant le meilleur rapport qualité‑prix au gouvernement du Canada ».^{Footnote 9}

L’équipe d’audit a examiné la fonction de supervision des CREM en ce qui a trait aux marchés du réseau des missions, tel que défini dans leur cadre de référence. Le processus de supervision comprend : l’examen de la stratégie et de l’approche utilisée pour la sélection du marché, la vérification de la conformité aux pouvoirs de la mission, et l’examen de l’acceptabilité de la décision d’utiliser des processus non concurrentiels ou concurrentiels. Le cadre de référence des CREM a été récemment mis à jour par SPP en février 2018.

Cependant, la dotation était toujours en cours pour trois des sept CREM. Le Secteur ACM, qui est chargé de la dotation des CREM, a affecté à chaque comité des ressources de soutien composées d’employés établis au Canada et d’employés recrutés sur place (ERP). Ces employés de soutien reçoivent une formation dans le cadre du nouveau programme de certification des ERP approuvé par le Secrétariat du Conseil du Trésor.

L’équipe d’audit a également examiné le fonctionnement du CMEM, qui est chargé d’approuver les marchés de plus de 200 k$ et de promouvoir la conformité aux pratiques contractuelles. Le cadre de référence du comité (daté de 2012) indique que le quorum de six membres votants est requis pour l’approbation des marchés de biens et services. Le quorum vise à donner aux décisions en matière de passation de marchés une autorité suffisante pour permettre la prise de mesures contraignantes. Cependant, l’équipe d’audit a constaté que, même si le quorum n’a pas été atteint de mars 2017 à février 2018, 82 contrats avaient malgré tout été approuvés. Certains membres n’ont pas été remplacés à la fin de leur mandat en raison de changements organisationnels et de la rotation de leurs postes.

Recommandation 2 :

Le sous‑ministre adjoint, Secteur de la planification ministérielle, des finances et des technologies de l’information, devrait s’assurer que le cadre de référence pour le Comité ministériel d’examen des marchés est mis à jour de manière à ce que sa composition lui permette d’approuver les marchés.

2.3 Conformité des activités de passation de marchés aux règlements et aux politiques

L’équipe d’audit s’attendait à ce que le Ministère ait mis en place des contrôles adéquats pour s’assurer que les marchés sont conformes aux règlements et aux politiques applicables. L’équipe a examiné les domaines à haut risque afin de déterminer si les contrôles étaient suffisants pour assurer le respect des règlements et des politiques. Bien qu’il y ait des problèmes de qualité des données, comme il est indiqué dans la section précédente, l’équipe d’audit a pu analyser les domaines à risque à l’aide des techniques d’audit assistées par ordinateur (TAAO) afin d’effectuer des examens de haut niveau de la totalité des données disponibles, puis elle a effectué des tests de l’échantillon des dossiers contractuels pour vérifier s’il y avait des lacunes en matière de contrôle. Les résultats de cette analyse sont présentés ci‑dessous.

2.3.1 Contrôles pour assurer la conformité

Selon la politique ministérielle sur l’approvisionnement, « le dirigeant principal des finances est chargé de la surveillance, des rapports, de la supervision et de la conformité au Ministère ».

Chevauchement des ressources contractuelles travaillant pour différents centres financiers

L’équipe d’audit a relevé des cas où des marchés de services professionnels recourant à la même ressource contractuelle pour fournir les services simultanément à différents centres financiers étaient en vigueur. L’analyse des données a permis de relever 131 marchés qui se chevauchaient au cours de la période entre les dates de début et de fin, le nom de la ressource étant le même (voir tableau 3 ci‑dessous pour une ventilation).

L’équipe d’audit a examiné quatre de ces cas et a trouvé deux ressources dont les feuilles de temps se chevauchaient. Un autre cas présentait des erreurs de saisie des données tandis qu’un autre ne présentait aucun problème. Par exemple, un entrepreneur avait travaillé jusqu’à 60,5 heures par semaine, dépassant ainsi le maximum de 48 heures imposé par le Code canadien du travail. La direction a convenu que la surveillance des marchés qui utilisent la même ressource pour différents centres financiers représenterait un contrôle utile, lequel permettrait également de déceler les fraudes potentielles.

Fournisseurs en double

La Directive du Ministère sur la consignation des marchés dans le SAF/GM définit un marché comme étant « un document qui a force exécutoire, sur lequel s’entendent un acheteur et un fournisseur », et indique que le gestionnaire du centre financier ou le chargé de projet est responsable de la sélection des fournisseurs. L’existence de fournisseurs en double dans le système SAF/GM pose problème, car plusieurs enregistrements d’un même fournisseur physique accroissent le risque de paiements inappropriés et/ou frauduleux. L’équipe d’audit a remarqué qu’il y a un certain nombre de fournisseurs en double dans le SAF, comme on peut le voir dans le graphique ci‑dessous :

Selon les résultats de l’analyse des données ci‑dessus, il y a 305 cas de fournisseurs en double à l’AC (0,6 % de tous les fournisseurs à l’AC) et 706 cas de fournisseurs en double (0,3 % de tous les fournisseurs) dans les missions. Parmi ceux‑ci, 20 fournisseurs de l’AC et 62 fournisseurs des missions avaient reçu des paiements pour chacun des fournisseurs en double, ce qui présente un risque de fraude. Les paiements pour les marchés établis à l’égard de ces fournisseurs totalisaient 1,5 M$.

Paiement des factures en double

L’équipe d’audit a découvert 38 factures liées à des marchés, d’une valeur de 290 k$, qui portaient le même numéro de facture, le même fournisseur et le même montant. Sur ces 38 cas, un échantillon discrétionnaire de 12 factures a été sélectionné, ce qui correspond à six cas de numéros de facture, de fournisseurs et de montants uniques totalisant environ 91 k$. L’équipe d’audit a constaté que, dans deux cas, les deux factures avaient été payées. Dans ces deux cas, les fournisseurs ont crédité les paiements en double sur les factures ultérieures, remboursant ainsi le Ministère pour les paiements en double. Des quatre autres cas, trois ne présentaient pas de paiements en double et un n’était pas accompagné de la documentation pertinente pour l’examen.

Fractionnement de marchés

L’équipe d’audit a effectué des analyses de données pour tous les marchés attribués qui étaient visés par la portée de l’audit et a relevé les cas possibles de fractionnement de marchés :

• 4 298 marchés avec le même fournisseur, le même centre financier, la même période;
• 2 902 marchés assortis d’une brève période entre la fin du premier marché et le début du deuxième.

L’équipe d’audit a constaté que, dans un cas, deux marchés de travaux de rénovation évalués à 22,5 k$ et 24,9 k$ respectivement avaient été saisis dans le système comme deux types différents de marchés, mais qu’un examen du service fourni a permis de déterminer qu’ils avaient été attribués pour le même projet. Dans un autre cas, deux marchés pour des services de consultation évalués à 24 k$ chacun concernaient des services connexes fournis au cours de la même période. Dans les deux cas, les marchés étaient inférieurs à la limite de 25 k$, ce qui permettait de recourir à un fournisseur unique.

Marchés de services d’aide temporaire (SAT) supérieurs aux limites obligatoires

Compte tenu du règlement de SPAC, l’équipe d’audit s’attendait à ce qu’aucun marché de SAT ne dépasse 400 k$ et à ce que tous les marchés de SAT dépassant 48 semaines aient été prolongés d’un maximum de 24 semaines supplémentaires. L’équipe d’audit a examiné 14 marchés de SAT qui dépassaient 48 semaines et a déterminé qu’aucun d’entre eux n’avait dépassé le maximum obligatoire de 72 semaines.

Au cours de l’audit, SPP a cherché une occasion d’automatiser la surveillance de la conformité en élaborant un outil de surveillance maison comportant plus de 120 règles de validation, pour améliorer les contrôles de détection.

Recommandation 3 :

Le sous ministre adjoint, Secteur de la planification ministérielle, des finances et des technologies de l’information, devrait s’assurer que le Ministère renforce les contrôles afin de réduire le risque de non-conformité aux règlements et aux politiques applicables en matière de passation de marchés.

2.3.2 Contrôles de vérification pour l’approvisionnement

L’équipe d’audit s’attendait à ce que, conformément à la Directive du Conseil du Trésor sur la délégation des pouvoirs de dépenser, les marchés soient lancés par les employés dotés des pouvoirs financiers requis qui sont conférés en vertu de l’art. 32 de la Loi sur la gestion des finances publiques (LGFP).

L’équipe d’audit a constaté des lacunes dans le contrôle des deux systèmes automatisés utilisés par le Ministère pour commander des biens et des services. Dans le premier cas, le système SLM ne garantissait pas que le demandeur utilisant le système était doté du pouvoir conféré en vertu de l’art. 32. Pour le système Achats@MAECI, il n’y a aucun contrôle automatisé pour garantir que la personne identifiée comme émetteur avait le pouvoir conféré en vertu de l’art. 32 d’émettre le contrat L’équipe d’audit a été informée que l’auto-déclaration du pouvoir conféré en vertu de l’art. 32 repose sur un « régime de confiance ». La méthode d’approvisionnement actuelle fondée sur un système automatisé n’est pas assortie de contrôles de vérification pour assurer la conformité aux politiques et aux règlements du gouvernement. À ce titre, il y a un risque que des contrats soient émis par des employés non autorisés.

Compte tenu de ce risque inhérent, l’équipe d’audit a examiné les contrats liés aux numéros de suivi d’Achats@MAECI et a constaté que 81 % des personnes qui avaient émis les contrats étaient dotées du pouvoir d’approbation conféré de l’art. 32 alors que 6 % de ces personnes à l’AC et 13 % dans les missions ne l’étaient pas (voir tableau 4).

Les ERP n’ont pas le pouvoir conféré en vertu de l’art. 32 d’émettre des contrats sauf s’ils occupent certains postes où ils exercent des fonctions semblables à celles d’un agent de gestion et des affaires consulaires (AGC) ou d’un agent de gestion et des affaires consulaires adjoint (AGCA). De mars 2017 à février 2018, les ERC sans pouvoir conféré en vertu de l’art. 32 ont approuvé 151 demandes qui ont donné lieu à des contrats d’une valeur de 365 k$ dans le SAF, dont 57 % concernaient des fournitures de bureau (40 k$ dans 96 contrats) et 1 %, des services professionnels (242 k$ dans deux contrats) (voir graphique ci‑dessous pour une répartition de ces commandes).

Compte tenu de ces constatations, les contrats émis par des employés non autorisés risquent de ne pas avoir été initialement requis.

Actuellement, d’autres ministères, comme Postes Canada et Santé Canada, ont mis en place des systèmes visant à améliorer l’efficacité du circuit de travail de l’organisation et à permettre le traitement des transactions de bout en bout. Le Secteur SCM a proposé pour l’avenir un projet de création dans le SAF d’une fonction automatisée de signature en vertu de l’art. 32 et de l’art. 34 pour favoriser de meilleures pratiques en matière d’approvisionnement et de passation de marchés.

Recommandation 4 :

Le sous‑ministre adjoint, Secteur de la planification ministérielle, des finances et des technologies de l’information, devrait mettre en œuvre un processus de vérification du pouvoir de lancer des processus d’approvisionnement en biens et en services commandés au travers de systèmes automatisés ministériels.

2.3.3 Les fournisseurs qui figurent sur l’OC/AA obligatoire de SPAC pour les achats de meubles à l’intention des missions

SPAC a établi des offres à commandes et des arrangements en matière d’approvisionnement obligatoires (OC/AA) qui s’appliquent à tous les ministères pour une liste de groupes de produits, comme les meubles, les fournitures de bureau, les véhicules et les services professionnels. Nous nous attendions à ce que les OC/AA obligatoires de SPAC soient utilisés pour la plupart des transactions.

L’équipe d’audit a déterminé, par une analyse des données, que les cas possibles de non‑conformité aux OC/AA obligatoires de SPAC dont la valeur monétaire est la plus élevée concernaient le groupe de produits « meubles ». De mars 2017 à février 2018, le Ministère a émis ou modifié des contrats pour des meubles d’une valeur de 19,4 M$, dont 11 M$ (56 %) avec des fournisseurs établis au Canada qui ne figuraient pas sur l’OC/AA obligatoire de SPAC (voir graphique ci‑dessous pour une répartition de ces contrats).

Le Bureau des opérations d’approvisionnement dans les missions (AAO) est conscient du risque de non‑conformité lors de l’achat de meubles de bureau auprès de fournisseurs non approuvés par SPAC. En vue de réduire ce risque, on s’efforce de regrouper 1 600 fournisseurs afin de réduire au minimum les achats de meubles pour les missions auprès de fournisseurs établis au Canada. En outre, selon la direction, il est possible de réduire les coûts d’expédition d’environ 170 k$ par année^{Footnote 10}.

2.4 Efficacité à répondre aux besoins opérationnels

La politique ministérielle sur l’approvisionnement indique que « les personnes occupant des postes au Ministère doivent gérer de manière efficace et efficiente leurs ressources ainsi que les livrables connexes ». L’équipe d’audit s’attendait à ce que les pratiques contractuelles du Ministère permettent de répondre aux besoins opérationnels, d’assurer l’efficience et de respecter les accords sur les niveaux de service établis par le Ministère.

2.4.1 Marchés de faible valeur

La Politique du Conseil du Trésor sur les marchés indique que les marchés relatifs aux achats effectués au moyen de cartes d’achat sont exemptés de certaines règles, comme l’obligation de déclaration sur les feuillets T1204. En outre, la directive de SPAC sur les achats au moyen de cartes d’achat exempte de tels achats des dispositions supplémentaires, afin d’éliminer le fardeau administratif de l’approvisionnement, y compris les demandes de vérification de transactions qui se chevauchent.Footnote 11

Actuellement, le Ministère a plusieurs bons de commande de moins de 2 k$, ce qui représente 26 % des marchés (4 169 des 15 804) examinés par l’équipe d’audit (voir tableau 5). Ces marchés pourraient être regroupés en marchés plus importants ou traités au moyen des cartes d’achat afin de réaliser des gains en efficience.

L’équipe d’audit a été informée par le bureau d’AAO que, selon une estimation de l’industrie, le coût de traitement d’une transaction par carte d’achat est de 20 $ comparativement à 200 $ pour un bon de commande. Par conséquent, l’économie de coût pouvant être réalisée par suite du transfert de 4 169 bons de commande indiqués ci‑dessus (462 pour l’AC et 3 707 pour les missions) aux cartes d’achat s’élèverait à 750 k$ ((200 $-20) x 4 169). En outre, le personnel chargé de l’approvisionnement estime qu’il faut généralement entre 0,5 heure et 1 heure de travail pour préparer un bon de commande. L’utilisation de cartes d’achat, qui exige moins de temps que la préparation de bons de commande, pourrait réduire la charge de travail.

Comme les marchés de faible valeur de moins de 2 k$ servent surtout à répondre aux besoins des missions, la Division AAO élabore des outils pour cerner des possibilités de réduire le nombre de fournisseurs, d’économiser davantage et de regrouper les marchés de faible valeur.

2.4.2 Accords sur les niveaux de service pour répondre aux besoins opérationnels

L’équipe d’audit s’attendait à ce que les pratiques de passation de marchés du Ministère permettent de répondre aux besoins opérationnels. L’approvisionnement ministériel est effectué selon l’Accord sur les niveaux de service (ANS) établi en 2013 par la Direction de l’approvisionnement et de la gestion du matériel, du Secteur de la plateforme internationale (ACM). L’un des principes directeurs de l’ANS consistait à optimiser les ressources et à assurer la saine gérance des marchés par un processus opérationnel efficace et efficient. Le Secteur SCM est chargé de déterminer si l’ANS est respecté, et ce, à chaque trimestre. L’ANS s’applique aux marchés lancés par le truchement du système Achats@MAECI et exclut les marchés qui n’ont pas été lancés par le truchement des systèmes d’approvisionnement, avec l’aide directe des BGA.

L’équipe d’audit a constaté que le Ministère n’avait pas respecté l’ANS pour plus de la moitié des demandes faites par le truchement du système Achats@MAECI (54 %). La direction a confirmé la chose en ce qui a trait au temps qu’il faut pour émettre des contrats, particulièrement lorsque ceux‑ci sont concurrentiels et d’une valeur de plus de 25 k$, valeur qui dépasse le seuil maintenu par les BGA.

Source : Division SPP

Les responsables de l’AAC et de l’AAO nous ont dit que l’ANS n’est pas suffisamment à jour pour répondre aux besoins opérationnels actuels. En outre, depuis 2013, l’ANS vise seulement le BGA du Secteur ACM, et on ignore si l’ANS s’applique à tous les BGA. À ce titre, les BGA ne savaient pas si une norme de service s’appliquait à eux. Actuellement, un projet pilote de deux BGA est surveillé par rapport à cet ANS.

L’équipe d’audit a remarqué que les résultats de la surveillance du respect de l’ANS effectuée par SPP n’étaient pas communiqués aux responsables de l’ANS au sein du Secteur ACM. Les rapports trimestriels étaient seulement communiqués durant les périodes de rapport annuel du Ministère. Si les responsables de l’ANS recevaient ces résultats périodiquement, ils pourraient être mieux informés du non‑respect de l’ANS et prendre des mesures correctives.

En outre, la réalisation des attentes des clients en matière de services est rendue difficile par la structure organisationnelle où trois unités opérationnelles distinctes (AAC, AAO et SPP) relèvent de deux secteurs qui fournissent des services d’approvisionnement. De plus, le flux de travail des spécialistes en approvisionnement des deux secteurs, y compris l’application des normes, l’élaboration des outils et la saisie des renseignements dans les systèmes automatisés, peut varier, ce qui peut avoir une incidence sur la prestation efficace prévue des services.

Recommandation 5 :

Le sous‑ministre adjoint, Secteur de la plateforme internationale, et le sous‑ministre adjoint, Secteur de la planification ministérielle, des finances et de la technologie de l’information, devraient :

• mettre à jour l’Accord sur les niveaux de service et identifier ses responsables opérationnels et sa clientèle;
• diffuser périodiquement les résultats de la surveillance de l’accord sur les niveaux de service.

Conclusion

L’équipe d’audit a conclu qu’Affaires mondiales Canada n’a pas mis en place des contrôles efficaces pour s’assurer que les marchés sont conformes aux règlements et aux politiques applicables. Bien que certains contrôles des marchés aient été mis en œuvre, et que le personnel clé interrogé ait démontré qu'il adhérait aux politiques et procédures en vigueur, ils ne sont pas suffisants pour surveiller les données et les pratiques et pour contrôler les activités de passation de marchés, ainsi que pour prendre rapidement des mesures correctrices efficaces dans les domaines où des lacunes importantes sont constatées ou des améliorations doivent être apportées. Le dirigeant principal des finances (DPF) a toutefois reconnu l'importance de prendre en compte les conclusions de l'audit et a démontré son engagement à prendre des mesures correctives.

Annexe A : à propos de l’audit

Objectif

L’objectif de l’audit est de déterminer si Affaires mondiales Canada a mis en place des mesures de contrôle efficaces pour s’assurer que les contrats sont conclus conformément aux règlements et politiques applicables.

Portée

L’audit porte sur tous les contrats et les modifications de contrat apportées entre le 1er mars 2017 et le 28 février 2018. Pour faire en sorte que l’objectif de l’audit soit atteint, on a concentré l’audit sur des éléments clés des activités de passation de marché du Ministère, dont la conformité aux politiques de passation de marchés; la supervision et la surveillance; et l’intégrité des données.

La portée de l’audit n’incluait pas de marchés liés au budget d’aide financés par le crédit 10 (subventions et contributions). Cela reflète l’orientation provenant de la Stratégie de vérification continue, qui a déterminé que les données étaient insuffisantes pour tester les subventions et les contributions par l’intermédiaire d’un audit continu. Ces types de contrats seront évalués dans le cadre d’autres missions d’audit.

Critères

Les critères suivants ont été élaborés en fonction des résultats de l’évaluation du risque réalisée dans le cadre de l’audit sur les contrôles qui devraient être en place :

1. Le Ministère s’est doté de contrôles de la supervision et de la surveillance appropriés et efficaces pour atténuer les risques d’activités de passation de marchés non conformes.
2. Les activités de passation de marchés du Ministère sont conformes aux politiques et règlements qui s’appliquent.
3. L’information qui concerne les activités de passation de marchés est saisie dans la base de données du SFA est exacte et complète.

Approche et méthode

L’audit a été effectué conformément à la Politique sur l’audit interne du Conseil du Trésor, ce qui a exigé que l’audit soit planifié et réalisé de manière à obtenir une assurance raisonnable que l’objectif de l’audit serait atteint.

Pour pouvoir tirer des conclusions par rapport à l’objectif de l’audit, l’équipe responsable a utilisé les méthodes suivantes pour la collecte de données probantes :

• cerner et examiner les politiques, directives et lignes directrices pertinentes;
• effectuer un test de cheminement et la schématisation des processus de passation de marchés du Ministère, à partir desquels des risques et des contrôles clés ont été cernés;
• réaliser des tests de détail sur l’ensemble des contrats et sur des échantillons sélectionnés;
• Effectuer l’analyse de données de renseignements financiers et non financiers;
• Réaliser des entrevues avec des employés intervenant dans le processus contractuel;
• appliquer toute autre méthode jugée nécessaire par l’équipe d’audit.

En particulier, les conclusions de l’audit sont le résultat d’analyse de données de l’information sur les contrats consignée dans les bases de données du SAF et du système Achats@MAECI, de l’examen de 94 dossiers de marchés et de plus de 10 entrevues auprès de membres clés du personnel du Ministère dans les domaines chargés d’établir, de gérer et de surveiller les contrats au nom du Ministère.

L’équipe d’audit a utilisé l’analytique des données au moyen de techniques d’audit assistées par ordinateur (TAAO), une méthode qui utilise des outils automatisés pour l’analyse des données. Cette technique est conçue pour détecter de façon proactive les problèmes de contrôle qui pourraient survenir. Elle porte principalement sur les contrôles essentiels et les domaines de risque qui pourraient rehausser les contrôles internes.

Annexe B : passation de marchés à affaires mondiales canada (tel que prévu)

Annexe C : Plan d’action de la direction

* Remarque *

À partir d’avril 2018, la responsabilité de l’approvisionnement au pays a été transférée à SCM. Par conséquent, ACM et SCM partagent maintenant la responsabilité des opérations d’approvisionnement au Ministère. La politique en matière d’approvisionnement, sa surveillance et les contrôles connexes demeurent la responsabilité de SCM.

Annexe D : Acronymes