Audit des conseils et des recommandations formulés par le service des délégués commerciaux afin d’optimiser les accords de libre-échange

Rapport final

Affaires mondiales Canada
Bureau du dirigeant principal de l’audit

Date de dépôt
Décembre 2018

Acronymes et symboles

AECG

Accord économique et commercial global

ALE

Accord de libre-échange

AMC

Affaires mondiales Canada

BBD

Direction générale des secteurs commerciaux

BFM

Développement du commerce international, investissement et innovation (Déléguée commerciale en chef)

BFMX

Groupe de travail sur la promotion des accords de libre-échange

BPD

Stratégie et coordination du portefeuille commercial

BSD

Opérations commerciales régionales et relations intergouvernementales

BTD

Service des délégués commerciaux – Opérations

BTR

Direction d’appui au Service des délégués commerciaux

CCI

Centre du commerce international

CDM

Chef de mission

EGM

Secteur de l’Europe, de l’Arctique, du Moyen-Orient et du Maghreb

EUD

Direction générale des affaires européennes

FAQ

Foire aux questions

PAMM

Plan d’action sur les marchés mondiaux

PME

Petites et moyennes entreprises

SDC

Service des délégués commerciaux

SFA

Système financier et administratif

SMA

Sous-ministre adjointe

TEU

Secrétariat de l’accord économique et commercial global

TFM

Secteur de la politique et des négociations commerciales

Résumé

Importance

Le commerce international est l’un des principaux secteurs d’activité d’Affaires mondiales Canada, et sa promotion est assurée par 1 400 délégués commerciaux répartis dans 161 bureaux de mission partout dans le monde, dont cinq bureaux régionaux situés à Vancouver, à Calgary, à Toronto, à Montréal et à Halifax. Les bureaux de mission du Service des délégués commerciaux (SDC) font la promotion des intérêts commerciaux et économiques du Canada dans la région qui leur est assignée et appuient les efforts des entreprises canadiennes qui veulent commercialiser leurs produits, services ou technologies; les bureaux régionaux du Canada appuient les bureaux de mission à l’étranger en offrant au réseau mondial du SDC un accès direct à des clients présentant un fort potentiel. Ces bureaux communiquent avec de petites et moyennes entreprises (PME) clientes ciblées œuvrant dans des secteurs actifs et fournissent un appui soutenu et personnalisé en vue de favoriser l’accroissement de leurs activités à l’étranger.

Le Canada a signé 14 accords de libre-échange (ALE) bilatéraux et multilatéraux qui sont actuellement en vigueur. Il est donc important que les délégués commerciaux aident les entreprises canadiennes à tirer parti des occasions qui se présentent après la signature d’accords commerciaux. Le 21 septembre 2017, l’Accord économique et commercial global (AECG) entre le Canada et l’Union européenne est entré en vigueur de manière provisoire (puisque ce ne sont pas tous les États membres de l’Union européenne qui ont ratifié l’AECG). Les avantages associés à l’AECG étant estimés à huit milliards de dollars par année, il est essentiel de mener des efforts de sensibilisation et de perfectionnement technique relativement à l’Accord auprès des entreprises canadiennes afin d’assurer le succès de sa mise en œuvre. Premier pays du G7 à signer un accord global de libre-échange avec l’Union européenne, le Canada bénéficie d’une occasion unique d’accroître les possibilités commerciales bilatérales avec ce marché de 500 millions de consommateurs, et de contribuer à renforcer et à diversifier le profil d’exportation des entreprises canadiennes. Avant l’AECG, la part de marché des importations en provenance de l’Union européenne n’était que d’environ 2 % et présentait un potentiel de croissance important. Le SDC peut aider les entreprises canadiennes en informant le secteur privé canadien sur la manière de profiter des nouvelles occasions d’affaires générées par l’AECG. Le SDC souligne qu’avec la ratification de l’Accord de Partenariat transpacifique global et progressiste (PTPGP), le Canada deviendra le premier pays du G7 ayant des accords commerciaux avec chacun des autres pays membres du G7.

Portée

Le présent audit vise à fournir une assurance raisonnable que le Service des délégués commerciaux dispose de processus efficaces pour fournir des conseils et des orientations aux délégués commerciaux afin de les aider à optimiser les accords de libre-échange du Canada qui sont en vigueur.

L’audit portait essentiellement sur la promotion de l’AECG entre le Canada et l’Union européenne. Cet accord a été ratifié par 28 États membres de l’Union européenne et s’applique à la majorité des secteurs de marché priorisés par le Canada. Les ALE actuellement en vigueur et signés par le Canada sont bilatéraux ou concernent un petit nombre de pays et n’incluent pas autant de secteurs de marché prioritaires que l’AECG. Par conséquent, ils ont été exclus de la portée du présent audit, tout comme l’accord commercial avec les États-Unis et le Mexique, qui était en cours de renégociation au moment de l’audit.

Constatations

L’équipe d’audit a jugé que le SDC avait mis en place des processus efficaces pour fournir aux délégués commerciaux des conseils et des orientations afin de les aider à optimiser l’AECG. On a constaté que ces processus étaient menés en collaboration avec les intervenants pertinents au sein du Ministère et à l’extérieur de celui-ci. Les processus liés à l’AECG peuvent servir de précédent pour les ALE actuels et futurs du Canada. Toutefois, des améliorations sont nécessaires pour conserver la documentation à l’appui des décisions stratégiques clés, mettre davantage l’accent sur les menaces, élaborer des directives dans des domaines précis et simplifier la communication des orientations. Le Plan d’action sur les marchés mondiaux est le document stratégique officiel du SDC. Il a été élaboré en 2013 et ne reflète peut-être pas entièrement l’orientation stratégique du gouvernement actuel. Une nouvelle stratégie est en cours d’approbation. Entretemps, les délégués commerciaux ne s’appuient plus sur le Plan d’action sur les marchés mondiaux pour obtenir une orientation stratégique, ce qui n’a pas entravé l’analyse et l’élaboration des orientations relatives à l’AECG.

L’audit a permis de constater que l’AECG a été analysé avant et après son entrée en vigueur provisoire. Le Secrétariat de l’AECG et la Direction générale des affaires européennes ont corédigé des produits pour les délégués commerciaux qui étaient utiles à des fins de promotion et de défense des intérêts. L’équipe d’audit a constaté que l’analyse relative à l’AECG continue d’être façonnée par les événements actuels; toutefois, il serait utile d’inclure des renseignements sur les menaces.

L’équipe d’audit a constaté que, dans un effort de consolidation des activités liées à l’AECG, le Groupe de travail sur la promotion des accords de libre-échange a repris les activités de promotion et de formation d’autres directions du Ministère. Le Groupe de travail sur la promotion des accords de libre-échange a ainsi élaboré une stratégie de promotion de l’AECG qui présente un plan d’action visant à sensibiliser les clients, à améliorer les possibilités d’investissement et à soutenir le SDC. L’équipe d’audit a jugé exhaustive l’approche globale adoptée par le Groupe de travail sur la promotion des accords de libre-échange pour s’acquitter de ses responsabilités. Trois sites Web internes contiennent des renseignements relatifs à l’AECG et servent d’outils de communication. L’équipe d’audit a noté que le contenu de ces sites était pertinent et harmonisé, mais qu’il faisait souvent double emploi. En outre, les délégués commerciaux ont indiqué que des orientations plus précises seraient utiles en ce qui concerne les marchés prioritaires et les questions transversales.

La haute direction du SDC a reçu suffisamment de documentation pour prendre une décision éclairée au sujet des activités promotionnelles et des ateliers de formation relatifs à l’AECG. Les orientations relatives à l’AECG ont fait l’objet de consultations auprès des intervenants concernés et ont été vérifiées au niveau approprié. Bien que l’approbation de la Stratégie de promotion de l’AECG n’ait pas été officiellement documentée, elle a fait l’objet de consultations auprès des intervenants et a été communiquée à la Déléguée commerciale en chef.

Recommandations

Compte tenu des constatations ci-dessus, l’équipe d’audit a formulé les recommandations suivantes :

1. La sous-ministre adjointe (SMA), Développement du commerce international, investissement et innovation et Déléguée commercial en chef, devrait mettre à jour l’analyse de l’AECG afin d’ y inclure plus d’informations sur les menaces potentielles.
2. La sous-ministre adjointe, Développement du commerce international, investissement et innovation et Déléguée commerciale en chef, en consultation avec les secteurs pertinents, devrait veiller à ce que les orientations relatives à l’AECG qui sont communiquées aux délégués commerciaux ne soient pas dupliquées tout en étant pertinentes, actualisées et adaptées à chacun des marchés de l’Union européenne.
3. La sous-ministre adjointe, Développement du commerce international, investissement et innovation et Déléguée commerciale en chef, devrait conserver la documentation appuyant les décisions clés qui ont une incidence sur l’orientation stratégique en vue d’optimiser la mise en œuvre des futurs accords de libre-échange.

Énoncé de conformité

Selon mon jugement professionnel à titre de dirigeant principal de l’audit, le présent audit a été effectué conformément aux Normes internationales pour la pratique professionnelle de l’audit interne de l’Institut des auditeurs internes ainsi que la Politique et la Directive du Conseil du Trésor sur l’audit interne, comme en témoignent les résultats du programme d’assurance et d’amélioration de la qualité. Les procédés d’audit appliqués et les éléments de preuve recueillis sont suffisants et appropriés pour appuyer l’exactitude des constatations et la conclusion formulée dans le présent rapport, et pour fournir le niveau d’assurance que procure un audit. Les constatations et la conclusion reposent sur une comparaison entre les conditions qui existaient au moment de l’audit et les critères d’audit préétablis convenus avec la direction. Elles s’appliquent uniquement à l’entité examinée ainsi qu’à la portée et à la période visées par l’audit.

1. Contexte

L’audit du Service des délégués commerciaux (SDC) a été sélectionné dans le cadre du Plan d’audit axé sur le risque 2018-2019 à 2019-2020 d’Affaires mondiales Canada (AMC), lequel a été recommandé par le Comité ministériel d’audit et approuvé par le sous-ministre le 30 avril 2018.

Selon la Loi sur le ministère des Affaires étrangères, du Commerce et du Développement, le ministre des Affaires étrangères et le ministre du Commerce international sont chargés de stimuler le commerce international du Canada, d’aider les exportateurs canadiens dans leurs activités de commercialisation à l’échelle internationale et de promouvoir les ventes à l’exportation du Canada. Créé en 1894 et intégré à AMC en 1983, le SDC appuie son mandat en :

• Fournissant des conseils et des services commerciaux aux entreprises canadiennes;
• Offrant des débouchés commerciaux ciblés et sectoriels aux marchés prioritaires;
• Aidant les entreprises canadiennes à accéder aux chaînes de valeur mondiales et à d’autres possibilités;
• Appuyant la facilitation, l’expansion ou le maintien de l’investissement étranger direct, de l’innovation internationale et des partenariats scientifiques et technologiques.

Les clients du SDC sont des entreprises canadiennes qui peuvent démontrer leur capacité et leur engagement à mener des affaires à l’échelle internationale, à établir des liens économiques significatifs avec le Canada et à contribuer de façon appréciable à la croissance économique du pays. En 2016-2017, le SDC avait 14 509 clients actifs. Les petites et moyennes entreprises (PME) comptant moins de 500 employés constituent 76 % de cette clientèle.

Contexte ministériel

Le SDC compte 161 bureaux dans le monde, dont cinq bureaux régionaux au Canada – à Vancouver, à Calgary, à Toronto, à Montréal et à Halifax – pour remplir son mandat. Les bureaux de mission du SDC font la promotion des intérêts commerciaux et économiques du Canada dans la région qui leur est assignée et appuient les efforts des entreprises canadiennes qui veulent commercialiser leurs produits, services ou technologies, alors que les bureaux régionaux du Canada appuient des initiatives et offrent au réseau mondial du SDC un accès direct à des clients présentant un fort potentiel dans les secteurs prioritaires. Ces bureaux communiquent avec les PME clientes ciblées des secteurs prioritaires et fournissent un appui soutenu et personnalisé en vue de favoriser l’accroissement de leurs activités à l’étranger.

Il y a environ 1 400 délégués commerciaux au Canada et à l’étranger. Environ 400 d’entre eux travaillent au Canada, à l’administration centrale à Ottawa et dans les bureaux régionaux. Ils relèvent directement du SDC, qui relève du Secteur du développement du commerce international, de l’investissement et de l’innovation – BFM (Déléguée commerciale en chef). En 2017-2018, le SDC disposait d’un budget d’environ 91 millions de dollars. Les 1 000 autres délégués commerciaux travaillent dans des missions partout dans le monde et relèvent de leur chef de mission (CDM) respectif. La majorité des délégués commerciaux en poste à l’étranger (environ 700 sur les 1 000 restants) sont des employés recrutés sur place.

L’Accord économique et commercial global (AECG) entre le Canada et l’Union européenne est un accord de libre-échange (ALE) progressiste entre le Canada et 28 États membres de l’Union européenne qui élimine les obstacles dans pratiquement tous les secteurs et aspects du commerce. L’application provisoire de l’AECG a commencé le 21 septembre 2017. L’application provisoire est en vigueur jusqu’à ce que toutes les parties ratifient l’accord. L’AECG permet aux entreprises canadiennes de toutes tailles d’exporter vers l’Union européenne et de bénéficier de l’élimination de plus de 9 000 lignes tarifaires, améliore la mobilité de la main-d’œuvre et offre un nouvel accès préférentiel aux marchés publics. Les avantages associés à l’AECG étant estimés à huit milliards de dollars par année, il est essentiel de mener des efforts de sensibilisation et de perfectionnement technique concernant l’Accord auprès des entreprises canadiennes pour assurer le succès de sa mise en œuvre et aider le Canada à conserver un avantage sur ses concurrents internationaux – puisqu’il est le premier pays du G7 à négocier une entente de cette envergure avec ce marché. Le Canada et l’Union européenne doivent également promouvoir le succès de l’AECG en ce qui concerne le développement du commerce international et le commerce progressiste afin d’encourager les autres États membres de l’Union européenne à compléter le processus de ratification. Le SDC souligne qu’avec la ratification de l’Accord de Partenariat transpacifique global et progressiste (PTPGP), le Canada deviendra le premier pays du G7 ayant des accords commerciaux avec chacun des autres pays membres du G7.

Les trois intervenants clés suivants ont joué un rôle dans l’analyse de l’AECG ainsi que dans l’élaboration et la communication des orientations connexes.

2. Observations et recommandations

2.1 Analyse de l’AECG

Comme l’énonce le Guide de gestion intégrée du risque du Conseil du Trésor, la gestion du risque est un élément fondamental d’une saine gestion publique. Dans un environnement dynamique et complexe, les organisations doivent être en mesure de reconnaître et de comprendre les nouveaux défis et les nouvelles possibilités, de s’y adapter et d’en tirer profit. Par conséquent, l’équipe d’audit s’attendait à ce que le SDC effectue une analyse de l’AECG afin de cerner les possibilités et les menaces.

Secrétariat de l’AECG

Lorsque les négociations relatives à l’AECG ont commencé, plusieurs années avant son application provisoire en septembre 2017, le Ministère a créé le Secrétariat de l’AECG (TEU) pour coordonner les négociations et traduire l’AECG en avantages pratiques et globaux pour les exportateurs canadiens et les importateurs/acheteurs de l’Union européenne. L’équipe d’audit a constaté que le Secrétariat de l’AECG a effectué l’analyse initiale de l’accord commercial et a consulté d’autres ministères fédéraux lorsque c’était nécessaire. Cela a donné lieu à l’élaboration de divers produits qui ont été publiés sur la page wiki consacrée à la promotion de l’AECG à l’usage interne du Ministère. Parmi ces produits figurent des documents à remettre, lesquels fournissent de l’information relative à l’AECG sur des questions telles que le travail, la culture, l’environnement et les normes alimentaires, ainsi que des fiches d’information en format réduit, qui fournissent des statistiques commerciales sur un État membre de l’Union européenne et le Canada. De plus, le Secrétariat de l’AECG a préparé des fiches d’information détaillant les avantages de l’AECG pour les entreprises canadiennes. Au cours des entrevues, les délégués commerciaux ont indiqué que ces produits étaient utiles pour acquérir des connaissances générales sur l’AECG.

Lors de l’analyse initiale de l’AECG, l’équipe d’audit a été informée que le Secrétariat de l’AECG avait consulté divers intervenants (provinces, autres ministères, économiste en chef, négociateurs en chef pour chaque secteur) afin de déterminer les marchés clés. Par ailleurs, le Secrétariat de l’AECG a demandé aux missions de l’Union européenne de cerner les secteurs présentant le plus de possibilités d’affaires pour les PME canadiennes. S’appuyant sur les résultats, le Secrétariat de l’AECG a priorisé 10 secteurs de marché qui ont servi de base à l’orientation qu’il a élaborée pour les délégués commerciaux. D’autres communications avec les missions ont mené à l’ajout de deux secteurs de marché, pour un total de 12, ce qui correspond aux capacités et aux intérêts canadiens en matière d’approvisionnement. Comme ces secteurs prioritaires constituent le fondement de l’orientation stratégique liée à l’AECG, une approbation officielle aurait renforcé cette position.

Finalement, le Secrétariat de l’AECG a également invité les missions de l’Union européenne à prendre note des sujets liés à l’AECG sur lesquels elles aimeraient obtenir de l’information. S’appuyant sur les observations reçues, le Secrétariat de l’AECG a élaboré des orientations sur divers sujets tels que les droits de douane, les obstacles non tarifaires, les marchés publics et un aperçu de l’AECG.

Direction générale des affaires européennes (EUD) et Groupe de travail sur la promotion des accords de libre-échange (BFMX)

Au sein du Secteur de l’Europe, de l’Arctique, du Moyen-Orient et du Maghreb (EGM), la Direction générale des affaires européennes (EUD) est responsable des initiatives ciblées en matière de diplomatie et de défense des intérêts en Europe qui appuient les objectifs commerciaux du Canada et font progresser le programme commercial progressiste du Canada et ses intérêts en matière d’investissement en Europe et dans l’Union européenne, ce qui comprend l’AECG. Pendant les négociations initiales de l’AECG, la Direction générale des affaires européennes, en collaboration avec le Secrétariat de l’AECG, a préparé des fiches sur les avantages bilatéraux à l’intention des missions pour les aider à promouvoir la ratification de l’AECG par tous les États membres de l’Union européenne. L’équipe d’audit a examiné ces documents et a constaté qu’ils décrivaient les possibilités commerciales dans chaque pays, comme le commerce des biens, les marchés publics, les droits de propriété intellectuelle, le commerce des services, les investissements et les indicateurs géographiques. Bien que ces fiches sur les avantages bilatéraux fournissent des renseignements utiles sur les possibilités, l’équipe d’audit a constaté qu’elles ne contenaient pas de renseignements sur l’accès aux marchés et les menaces.

Par ailleurs, en juin 2017, la Direction générale des affaires européennes a demandé aux délégués commerciaux principaux des missions de l’Union européenne de préparer des rapports sectoriels sur leurs marchés prioritaires. Suivant la réception de ces rapports, la Direction générale des affaires européennes a effectué une révision pour s’assurer de l’exactitude et de l’uniformité du contenu. Une fois terminés, ces rapports ont été fournis au Groupe de travail sur la promotion des accords de libre-échange (BFMX) à des fins de révision et d’affichage sur la page wiki de l’AECG. L’équipe d’audit a examiné un échantillon de ces rapports et a trouvé des renseignements pertinents tels qu’un aperçu des secteurs, des possibilités de haut niveau, des événements d’actualité touchant le secteur en question et une liste des principaux intervenants. Ces rapports font également état de défis qui ont été cernés ainsi que de propositions de mesures.

Finalement, l’équipe d’audit a noté que la Direction générale des affaires européennes, en collaboration avec les missions de l’Union européenne, continue d’analyser l’AECG. Par exemple, l’équipe d’audit a constaté que les missions canadiennes avaient élaboré des plans d’action pour faire face aux conséquences des récentes mesures commerciales prises par les États-Unis. Dans l’ensemble, par l’entremise de la Direction générale des affaires européennes, le Secrétariat de l’AECG a effectué diverses formes d’analyse avec l’aide précieuse des missions, qui étaient les mieux placées pour fournir des données à jour fondées sur l’analyse de leur environnement opérationnel. Cependant, l’équipe d’audit a établi que l’analyse initiale du Secrétariat de l’AECG était davantage axée sur les possibilités offertes par l’AECG que sur les menaces potentielles qui en découlent. Le Groupe de travail sur la promotion des accords de libre-échange gagnerait à mettre ces menaces potentielles en évidence à la prochaine étape de l’analyse relative à l’AECG.

Recommandation n^o 1 :

La sous-ministre adjointe, Développement du commerce international, investissement et innovation et Déléguée commerciale en chef, devrait mettre à jour son analyse de l’AECG afin d’ y inclure plus d’information sur les menaces potentielles.

2.2 Élaboration et communication d’orientations rela

L’équipe d’audit s’attendait à ce que les orientations relatives à l’AECG, comme l’information et les outils, soient élaborées en fonction de l’orientation stratégique et de l’évaluation des possibilités et des menaces.

La lettre de mandat du ministre du Commerce international précise qu’une nouvelle stratégie doit être élaborée, laquelle est actuellement en voie d’approbation. Le Plan d’action sur les marchés mondiaux (PAMM) est la stratégie officielle du SDC, mais il a été élaboré en 2013 et ne reflète peut-être pas entièrement l’orientation du gouvernement actuel. En outre, cette stratégie priorise plus de 20 secteurs sans hiérarchie particulière, ce qui ne permet pas de se concentrer véritablement sur les grandes priorités. Jusqu’à ce qu’une nouvelle stratégie soit élaborée, le PAMM reste le document stratégique officiel du SDC. Les délégués commerciaux et les différents groupes responsables de l’élaboration des orientations relatives à l’AECG ne s’y fient pas.

Élaboration d’orientations

L’équipe d’audit a établi que le Secrétariat de l’AECG et le Groupe de travail sur la promotion des accords de libre-échange avaient élaboré et communiqué des orientations pertinentes relatives à l’AECG. Le Secrétariat de l’AECG a élaboré des documents, tels que des présentations sur les secteurs de marché prioritaires et les questions transversales (par exemple, les marchés publics et l’élimination des droits de douane), fondés sur sa propre analyse. Ces documents s’appuyaient également sur l’analyse effectuée par la Direction générale des affaires européennes. Par ailleurs, le Secrétariat de l’AECG a consulté d’autres directions du Secteur de la politique et des négociations commerciales (TFM) et du Secteur du développement du commerce international (Déléguée commerciale en chef). Un représentant du Secrétariat de l’AECG a également participé à des activités de l’industrie pour promouvoir l’AECG auprès des entreprises canadiennes.

Même si le Secrétariat de l’AECG a entrepris le processus initial de promotion de l’AECG, celui-ci a été repris par la suite par le Groupe de travail sur la promotion des accords de libre-échange. Ce groupe est chargé d’élaborer et de mettre en œuvre des stratégies et des plans, en coordination avec d’autres directions, pour informer le secteur privé canadien et le motiver à tirer parti des nouvelles occasions d’affaires générées par les ALE.

En novembre 2017, le Groupe de travail sur la promotion des accords de libre-échange a élaboré la Stratégie de promotion de l’AECG, qui a fait l’objet d’une vaste consultation au sein du Ministère et qui a été communiquée à la Déléguée commerciale en chef. Cette stratégie décrit la mise en œuvre de l’Accord et fournit une orientation stratégique au SDC pour soutenir l’application provisoire de l’AECG à travers les quatre éléments suivants :

1. Sensibiliser les clients;
2. Jumeler les clients et les possibilités liées au marché;
3. Accroître les possibilités d’investissement et bâtir des chaînes de valeur de classe mondiale;
4. Renforcer la notoriété et la capacité du SDC.

Dans l’ensemble, l’équipe d’audit a constaté que le SDC avait pris des mesures relativement aux quatre aspects de la Stratégie de promotion de l’AECG, et que ces mesures étaient fondées sur l’analyse effectuée antérieurement par le Secrétariat de l’AECG et la Direction générale des affaires européennes.

Même si la Direction d’appui au SDC (BTR) offre généralement de la formation générale aux délégués commerciaux, la formation relative à l’AECG a été assurée par le Groupe de travail sur la promotion des accords de libre-échange afin de consolider plusieurs fonctions liées à l’AECG. Un atelier de formation pilote destiné aux délégués commerciaux a eu lieu en novembre 2017. Le Groupe de travail sur la promotion des accords de libre-échange a préparé des manuels de formation portant sur de nombreux sujets de haut niveau (p. ex. droits de douane, règles d’origine, marchés publics, mobilité de la main-d’œuvre, services et investissements).

Communication d’orientations

L’équipe d’audit a constaté que la mise en œuvre de la Stratégie de promotion de l’AECG a permis de communiquer l’AECG à grande échelle tant aux délégués commerciaux au Canada qu’aux intervenants externes. L’une des formes de communication consistait à organiser des activités promotionnelles en personne. Des projets pilotes ont eu lieu à Mississauga, en Ontario, et à Sydney, en Nouvelle-Écosse. De janvier à mars 2018, une tournée de promotion a eu lieu dans les cinq bureaux régionaux. Il a été demandé à de nombreux représentants – employés de l’administration centrale, délégués commerciaux des missions de l’Union européenne, Exportation et développement Canada, Corporation commerciale canadienne, chefs de mission, chambres de commerce locales et provinces canadiennes – de fournir une vue d’ensemble de l’AECG.

L’équipe d’audit a également constaté que le Secrétariat de l’AECG, le Groupe de travail sur la promotion des accords de libre-échange et la Direction générale des affaires européennes tiennent à jour les orientations relatives à l’AECG. Tout au long de la tournée de promotion et des ateliers de formation, les intervenants ont fourni de la rétroaction et des suggestions d’amélioration afin d’accroître au maximum la valeur pour les participants suivants. Les formulaires de rétroaction indiquent que 96 % des participants estiment que leur connaissance générale de l’AECG s’est améliorée grâce à la formation offerte. Ce résultat a été obtenu à nouveau lors d’entrevues avec un échantillon de délégués commerciaux dans les bureaux régionaux et dans les missions de l’Union européenne. Toutefois, les délégués commerciaux ont indiqué que des orientations plus détaillées sur les marchés prioritaires les aideraient à mieux répondre aux besoins des différents marchés européens. Il leur serait également utile d’avoir plus de détails sur les questions horizontales, comme la mobilité de la main-d’œuvre et les marchés publics. Le Groupe de travail sur la promotion des accords de libre-échange a dit à l’équipe d’audit qu’il avait pris note de ces commentaires et qu’il préparait d’autres documents pour y donner suite.

Le Secrétariat de l’AECG et le Groupe de travail sur la promotion des accords de libre-échange ont également établi des boîtes de courriel génériques, de façon à ce que les délégués commerciaux et les autres intervenants disposent d’un forum pour poser leurs questions liées à l’AECG. Les demandes de renseignements envoyées à l’adresse du Secrétariat de l’AECG ont été compilées, et les plus fréquentes ont été intégrées dans une Foire aux questions (FAQ). Cet outil a été terminé en mars 2017 et affiché sur la page wiki de l’AECG. Une FAQ actualisée a également été préparée en juin 2018. L’équipe d’audit a analysé le contenu des FAQ, qu’il a jugé pertinent et informatif.

La Direction générale des affaires européennes a fournit aux délégués commerciaux des fiches d’information et des documents questions-réponses sur les nouveaux règlements européens susceptibles d’avoir une incidence sur les entreprises canadiennes qui font des affaires en Europe. Par ailleurs, la Direction générale des affaires européennes a envoyé chaque mois aux délégués commerciaux des lettres faisant la promotion de l’AECG afin d’appuyer les missions dans le cadre des processus nationaux de ratification de l’AECG dans les États membres de l’Union européenne en mettant en évidence les nouveaux produits, les nouveaux messages, les événements à venir et d’autres mises à jour importantes.

Finalement, en lien avec la partie 4 de la Stratégie de promotion de l’AECG, trois sites Web internes contenant de l’information sur l’AECG sont utilisés comme outils de communication ministériels :

• iTrain : Ce site a été créé par la Direction d’appui au SDC pour servir de plateforme à l’élaboration de matériel de formation à l’intention des délégués commerciaux.
• Page wiki de promotion de l’AECG : Ce site a été créé par la Direction générale des affaires européennes au début des négociations relatives à l’AECG. Il fournit des informations sur les avantages de l’AECG pour informer les employés du Ministère qui encouragent les États membres de l’Union européenne à compléter le processus de ratification.
• Page wiki de l’AECG : Ce site a été créé par le Groupe de travail sur la promotion des accords de libre-échange lorsque le SDC a commencé à promouvoir l’AECG auprès des entreprises canadiennes afin de mieux leur faire connaître l’Accord. C’est à ce moment que les efforts de promotion du Secrétariat de l’AECG ont donné lieu à la promesse d’application provisoire de l’AECG. Ce site fournit des renseignements utiles aux employés du Ministère qui font la promotion des possibilités et des avantages de l’AECG auprès des entreprises canadiennes.

S’appuyant sur l’examen de ces trois sites, l’équipe d’audit a constaté qu’il s’y trouvait un grand nombre d’orientations relatives à l’AECG. Il y a également de l’information relative à l’AECG sur le site Web d’AMC pour diffusion publique. Même si ces trois sites, qui ont été créés par différents secteurs, ne se contredisent pas, ils contiennent des renseignements en double. En outre, l’équipe d’audit a constaté que certains renseignements, comme les analyses médiatiques du rapport hebdomadaire sur l’AECG, n’avaient pas encore été mis à jour sur la page wiki de promotion de l’AECG.

Recommandation n^o 2 :

La sous-ministre adjointe, Développement du commerce international, investissement et innovation et Déléguée commerciale en chef, en consultation avec les secteurs pertinents, devrait veiller à ce que les orientations relatives à l’AECG qui sont communiquées aux délégués commerciaux ne soient pas dupliquées tout en étant pertinentes, actualisées et adaptées à chacun des marchés de l’Union européenne.

2.3 Approbation de la promotion et de la formation relatives à l’AECG

En 2016, le Centre du commerce international (CCI), une agence conjointe de l’Organisation mondiale du commerce et des Nations Unies, a procédé à une analyse des pratiques de gestion et de fonctionnement du SDC afin de mettre en évidence ses forces et ses faiblesses par rapport à d’autres organisations de commerce extérieur. Le CCI a jugé contraignante la gouvernance ministérielle. Compte tenu du temps qui s’est écoulé depuis que cette observation a été faite, l’équipe d’audit s’attendait à ce que les orientations relatives à l’AECG soient approuvées en temps opportun.

L’équipe d’audit a constaté que même si l’orientation (documents de formation) élaborée pour les délégués commerciaux n’a pas été approuvée officiellement, de vastes consultations ont eu lieu au sein du Ministère. Cela a permis au Secrétariat de l’AECG, au Groupe de travail sur la promotion des accords de libre-échange et à la Direction générale des affaires européennes d’obtenir de la rétroaction de la part d’experts en la matière comme des délégués commerciaux et des agents des politiques commerciales. Par ailleurs, le Secrétariat de l’AECG et le Groupe de travail sur la promotion des accords de libre-échange ont vérifié le contenu de leurs propres documents d’orientation au niveau approprié. Compte tenu du volume et du contenu détaillé des documents d’orientation, l’équipe d’audit a déterminé qu’une approbation officielle n’était pas justifiée.

Le directeur général de la Direction générale de la stratégie et de la coordination du portefeuille commercial (BPD) a communiqué la Stratégie de promotion de l’AECG aux directeurs généraux des secteurs suivants : Secteur du développement du commerce international, investissement et innovation (Déléguée commerciale en chef), Secteur de la politique et des négociations commerciales, et Secteur de l’Europe, de l’Arctique, du Moyen-Orient et du Maghreb. Étant donné la nature horizontale de cette stratégie, les directeurs généraux ont été invités à formuler des commentaires.

En novembre 2017, la déléguée commerciale en chef a approuvé le calendrier de promotion et de formation relatif à l’AECG couvrant la période de janvier à mars 2018. Ce calendrier indique la date, le lieu et le sujet de chaque séance. En outre, il fournit de plus amples détails sur les partenaires (p. ex. Exportation et développement Canada, Corporation commerciale canadienne, Banque de développement du Canada, Agriculture et Agroalimentaire Canada) et les auditoires potentiels. Il a également été noté que le calendrier de promotion et de formation relatif à l’AECG avait été approuvé précédemment par la Déléguée commerciale en chef responsable du financement d’activités représentant environ 291 000 $. En décembre 2017, la Déléguée commerciale en chef a également approuvé le programme de la première activité devant avoir lieu dans les provinces atlantiques. Ce programme comprend les détails de l’activité et un ordre du jour annoté. Dans l’ensemble, la haute direction du SDC a approuvé tous les documents connexes pas moins d’un mois avant la date de la première activité prévue.

L’équipe d’audit a examiné les documents transmis pour approbation à la haute direction du SDC et a conclu que la documentation reçue permettait de prendre une décision éclairée. L’équipe d’audit a constaté que les documents de formation et la Stratégie de promotion de l’AECG avaient fait l’objet de vastes consultations auprès des intervenants appropriés. Même si l’approbation de la Stratégie de promotion de l’AECG n’a pas été officiellement documentée, elle a été communiquée à la Déléguée commerciale en chef. L’équipe d’audit a également conclu que les orientations relatives à l’AECG avaient été vérifiées au niveau approprié et en temps opportun.

Recommandation n^o 3 :

La sous-ministre adjointe, Développement du commerce international, investissement et innovation et Déléguée commerciale en chef, devrait conserver la documentation appuyant les décisions clés qui ont une incidence sur l’orientation stratégique en vue d’optimiser la mise en œuvre des futurs accords de libre-échange.

3. Conclusion

L’équipe d’audit a jugé que le SDC avait mis en place des processus efficaces pour fournir aux délégués commerciaux des conseils et des orientations afin de les aider à optimiser l’AECG. On a constaté que ces processus étaient menés en collaboration avec les intervenants pertinents au sein du Ministère et à l’extérieur de celui-ci. Les processus liés à l’AECG peuvent servir de précédent pour les ALE actuels et futurs du Canada. Toutefois, des améliorations sont nécessaires pour :

• mettre davantage l’accent sur les menaces
• élaborer des directives dans des domaines précis et simplifier la communication des orientations
• conserver la documentation à l’appui des décisions stratégiques clés

Annexe A :  À propos de l’audit

Objectif

Le présent audit vise à fournir une assurance raisonnable que le SDC dispose de processus efficaces pour fournir des conseils et des orientations aux délégués commerciaux afin de les aider à optimiser les accords de libre-échange du Canada qui sont en vigueur.

Portée

La lettre de mandat du ministre du Commerce international précise que ce dernier a la responsabilité d’accroître le soutien accordé aux entreprises canadiennes pour qu’elles puissent profiter des possibilités qui s’offrent à elles après la signature d’accords commerciaux. Le Canada a signé 14 ALE bilatéraux et multilatéraux qui sont actuellement en vigueur. L’audit portait principalement sur l’AECG entre le Canada et l’Union européenne, qui a été ratifié par 28 États membres de l’Union européenne. Au moment de l’audit, AMC avait entrepris de renégocier le plus important ALE du Canada avec les États-Unis et le Mexique. Compte tenu de l’incertitude quant à ses résultats, cet ALE n’a pas été inclus dans la portée du présent audit. Les autres ALE actuellement en vigueur et signés par le Canada sont bilatéraux ou concernent un petit nombre de pays et n’incluent pas autant de secteurs de marché prioritaires que l’AECG; ils ont donc également été exclus de la portée de l’audit.

Critères

• Le SDC analyse les ALE pour cerner les possibilités et les menaces.
• Le SDC élabore des recommandations en se fondant sur l’orientation stratégique et sur l’évaluation des possibilités et des menaces.
• Le Ministère approuve les orientations en temps opportun.
• Le SDC communique des orientations aux délégués commerciaux.

Approche et méthodologie

Les méthodes suivantes seront utilisées pour recueillir des éléments probants qui permettront d’atteindre l’objectif de l’audit :

• Détermination et évaluation de l’analyse de l’AECG;
• Détermination de l’orientation et établissement de concordances avec les possibilités et les menaces découlant de l’AECG;
• Entrevues avec le personnel clé du Ministère;
• Analyse des données provenant des systèmes ministériels, tels que Strategia et TRIO;
• Autres tests d’audit jugés nécessaires.

Annexe B : Plan d’action de la direction