Audit des pratiques de gestion des missions - Addis-Abeba

Affaires mondiales Canada
Bureau du dirigeant principal de l’audit

Date de présentation         
Juin 2019

Acronymes et symboles

AC

Administration centrale

AGC

Agent de gestion et des affaires consulaires

AGCA

Agent de gestion et des affaires consulaires adjoint

CCDERP

Conseil consultatif entre la direction et les employés recrutés sur place

CDM

Chef de mission

CGM

Comité de gestion de la mission

CREM

Comité régional d’examen des marchés

EC

Employés canadiens

ERP

Employés recrutés sur place

FINSTAT

Rapport sur la situation financière

LGFP

Loi sur la gestion des finances publiques

LP

Logement du personnel

PPSC

Point de prestation des services communs

SC

Services communs

SFA

Système financier et administratif

SIGBM

Système intégré pour la gestion des biens à la mission

SMA

Sous-ministre adjoint

WGM

Secteur de l’Afrique subsaharienne

Sommaire

Conformément au Plan d’audit axé sur le risque 2018-2019 approuvé d’Affaires mondiales Canada, le Bureau du dirigeant principal de l’audit a mené un audit des pratiques de gestion des missions à la mission d’Addis-Abeba. L’objectif de cet audit consistait à donner l’assurance que de saines pratiques de gestion et des contrôles efficaces étaient en place pour assurer une bonne intendance des ressources à la mission d’Addis-Abeba en vue de contribuer à la réalisation des objectifs d’Affaires mondiales Canada.

Importance

Affaires mondiales Canada (le Ministère) administre les relations diplomatiques et consulaires du Canada, fait la promotion du commerce international et chapeaute les efforts du Canada en matière de développement international et d’aide humanitaire. Il gère également la plateforme internationale du Canada, un réseau mondial de 178 missions dans 110 pays qui appuie les efforts internationaux d’Affaires mondiales Canada et de 37 ministères partenaires, organismes et cooccupants. Selon le Rapport sur les résultats ministériels 2017-2018 d’Affaires mondiales Canada, 969 millions de dollars ont été investis pour exploiter et soutenir ces missions en fournissant divers services. Par conséquent, des contrôles adéquats et des pratiques de gestion rigoureuses sont essentiels pour assurer une saine intendance des ressources.

Portée

Cet audit a examiné les pratiques de gestion de la Mission relatives au Programme des services consulaires et de gestion et d’autres programmes de la mission pour ce qui est de la planification et  la budgétisation, la surveillance et la supervision, l’approvisionnement local, la gestion des biens et celle des ressources humaines , d’avril 2016 à octobre 2018.

Constatations

L’audit a permis de conclure que de saines pratiques de gestion et des contrôles efficaces n’étaient pas en place pour assurer la bonne intendance des ressources à la mission d’Addis-Abeba en vue de contribuer à la réalisation des objectifs d’Affaires mondiales Canada.

L’équipe d’audit a constaté que les pratiques de gestion et les mesures de contrôle en place présentaient des faiblesses importantes pour assurer la bonne intendance des ressources à la mission d’Addis-Abeba. Des lacunes dans la supervision et la surveillance assurées par la direction ont été relevées dans les secteurs de l’approvisionnement local, de la gestion des biens, de la gestion de l’inventaire et des ressources humaines. De multiples processus instaurés par l’Administration centrale (AC) concernant les finances, l’approvisionnement, la passation de marchés et les ressources humaines ne sont pas systématiquement suivis et certains contrôles clés ne sont pas en place ou ne sont pas appliqués.

Recommandations

• 1. Le chef de mission devrait renforcer les principaux mécanismes de supervision de la gestion, notamment l’utilisation du Comité de gestion de la mission comme lieu de discussions et de prise de décisions, par l’équipe de gestion, sur les priorités et les enjeux importants.
• 2. Le chef de mission devrait mettre en œuvre des processus de planification et de budgétisation rigoureux à la Mission, tel qu’une approche de budgétisation sur base zéro, pour veiller à ce que les demandes budgétaires et les allocations subséquentes correspondent aux plans et aux besoins actuels réels.
• 3. Le chef de mission devrait mettre en œuvre des pratiques de surveillance des activités opérationnelles de base conçues pour identifier les problèmes liés à la gestion de l’approvisionnement, des finances, des biens et des ressources humaines de la Mission, et assurer la conformité aux politiques et procédures ministérielles.  
• 4. Le chef de mission devrait prendre des mesures pour renforcer le processus d’approvisionnement de la Mission, du lancement au paiement, en veillant à ce que :
  • le lancement des transactions d’approvisionnement repose sur la planification et les besoins de la Mission, et soit approuvé au préalable;
  • des mécanismes d’approvisionnement adéquats soient en place et soient utilisés conformément aux politiques et procédures ministérielles;
  • les factures soumises par le personnel aux fins d’approbation des paiements soient accompagnées de documents justificatifs suffisants;
  • la direction de la Mission fasse preuve de la diligence raisonnable requise pour confirmer que les biens ont été reçus et que les services ont été rendus avant d’approuver le paiement.
• 5. Le chef de mission devrait :
  • consulter le groupe des biens immobiliers à l’Administration centrale concernant le Tukul et la cantine qui ont été construits pour assurer l’intégration des structures dans les processus et procédures établis de gestion du cycle de vie des biens immobiliers, d’entretien et de sécurité;
  • mettre en œuvre un système rigoureux de contrôles et de surveillance du carburant destiné aux générateurs et aux véhicules, de l’achat à la consommation, avec l’implication considérable de la direction des Services communs;
  • mettre en œuvre un outil de gestion de l’inventaire pour les fournitures et les biens qui permet de suivre activement l’emplacement, le déplacement et l’état de chaque bien, ainsi que l’utilisation et le solde des fournitures conservées en stock;
  • diffuser à l’échelle de la Mission des procédures adéquates en ce qui concerne les comptes de la petite caisse, et renforcer la surveillance de ces comptes.
• 6. Le chef de mission devrait prendre des mesures appropriées pour que les activités en matière de ressources humaines de la Mission soient davantage conformes aux directives et procédures du Ministère, en particulier dans le domaine de la documentation et de la tenue des dossiers de dotation et du personnel.

Énoncé de conformité

Selon mon jugement professionnel à titre de dirigeant principal de l’audit, le présent audit a été effectué conformément aux Normes internationales pour la pratique professionnelle de l’audit interne de l’Institut des auditeurs internes ainsi qu’à la politique et à la directive du Conseil du Trésor sur l’audit interne, comme en témoignent les résultats du programme d’assurance et d’amélioration de la qualité. Les procédés d’audit appliqués et les éléments de preuve recueillis sont suffisants et appropriés pour appuyer l’exactitude des constatations et la conclusion formulée dans ce rapport, et pour fournir le niveau d’assurance que procure un audit. Les constatations et la conclusion reposent sur une comparaison entre

les conditions qui existaient au moment de l’audit et les critères d’audit préétablis convenus avec la direction. Elles ne s’appliquent qu’à l’entité examinée, pour la portée et la période visées par l’audit.

1. Contexte

Affaires mondiales Canada (le Ministère) administre les relations diplomatiques et consulaires du Canada, fait la promotion du commerce international et chapeaute les programmes du Canada en matière de développement international et d’aide humanitaire. Il gère également la plateforme internationale du Canada, un réseau mondial de 178 missions dans 110 pays qui appuie les efforts internationaux d’Affaires mondiales Canada et de 37 ministères partenaires, organismes et cooccupants. Selon le Rapport sur les résultats ministériels 2017-2018 d’Affaires mondiales Canada, 969 millions de dollars ont été investis pour exploiter et soutenir ces missions. Par conséquent, les activités administratives à l’appui des missions du Ministère exigent des pratiques de gestion efficaces et efficientes pour contribuer à une saine gestion des ressources.

Le Plan d’audit axé sur le risque 2018-2019 renferme une série d’audits des pratiques de gestion de missions sélectionnées. Le choix de ces missions s’est fait au moyen d’une évaluation des risques afin d’identifier les missions les plus exposées aux risques de fraude et une mission d’un milieu à faible risque à des fins de comparaison. L’ambassade du Canada (la Mission) à Addis-Abeba était une des missions sélectionnées. Ces audits ont pour objectif de fournir à la haute direction une assurance quant à l’état des pratiques de gestion en place pour appuyer la gestion prudente et la bonne intendance des ressources desdites missions. 

Ambassade du Canada en Éthiopie

L’ambassade du Canada à Addis-Abeba (Éthiopie) est une mission de taille moyenne qui compte 56 employés [22 employés canadiens (EC) et 34 employés recrutés sur place (ERP)]. La Mission est accréditée auprès de l’Éthiopie, de Djibouti et de l’Union africaine (UA). La Mission comprend les programmes suivants : Services communs et consulaires; Développement (bilatéral et panafricain); Service de la politique étrangère et de la diplomatie (SPED; bilatéral et UA); Commerce; et Sécurité et Gestion des urgences. On trouve deux ministères partenaires financés à la Mission, à savoir la Défense nationale et les Forces armées canadiennes, pour lequel il y a un EC ─ en plus de l’adjudant du MDN déployé en tant que spécialiste de la sécurité de la police militaire (SSPM), et l’Agence des services frontaliers du Canada (ASFC)/Immigration, pour lequel il y a un ERP. Le consul honoraire à Djibouti fournit des services consulaires et de passeport aux Canadiens à l’étranger et gère le programme des Bourses de la Francophonie à l’intention des candidats djiboutiens.

En tant que capitale nationale, Addis-Abeba est le centre économique, politique et administratif de l’Éthiopie. La ville a acquis une importance internationale à titre de siège de l’Union africaine et de la Commission économique des Nations Unies pour l’Afrique (CENUA), et de bureau régional pour un certain nombre d’organisations internationales, dont le Programme des Nations Unies pour le développement (PNUD), l’UNESCO, et la Commission Économique Européenne (CEE). Addis-Abeba héberge plus de cent missions diplomatiques et est souvent considérée comme la capitale de l’Afrique. La Mission œuvre dans un environnement difficile, caractérisé par des troubles civils fréquents, des préoccupations liées au terrorisme, des problèmes ayant trait à la sécurité locale et régionale, un gouvernement hôte bureaucratique, le risque de corruption et des réseaux de communications peu fiables. Compte tenu de ces facteurs, la Mission est désignée comme une mission au niveau de difficulté V.

Programme des services communs

L’équipe du Programme des services communs (SC) à la mission d’Addis-Abeba fournit un soutien administratif et opérationnel aux programmes de la Mission et aux ministères partenaires, et est chargée des opérations financières et des activités de ressources humaines. La responsabilité du programme et l’obligation de rendre des comptes reposent sur le chef de mission (CDM).

En 2015-2016, les opérations financières de la mission ont été transférées à un point de prestation de services communs (PPSC) à Pretoria (Afrique du Sud). Après la fermeture de la PPSC de Pretoria, les opérations financières pour Addis-Abeba ont été transférées à nouveau en septembre 2016 au PPSC de Berlin (Allemagne) et en mai 2018 les services de passation de marché de la Mission ont été intégrées au PPSC.  Le PPSC de Berlin fournit des services financiers, des services d’approvisionnement et de passation de marchés à vingt-cinq (25) missions en Europe, au Moyen-Orient et en Afrique.   

Le Programme des services communs est géré par un agent de gestion et des affaires consulaires (AGC) au niveau FS-03. L’AGC reçoit l’appui d’un AGC adjoint (AGCA) de niveau FS-02. Le tableau 1 montre les dépenses liées au Programme des services communs de la Mission de 2014-2015 à 2017-2018. 

* Pour l’achat de deux véhicules.
Source : Rapport sur les dépenses du SFA en date du 2 novembre 2018.

L’AGCA supervise la section des biens, du matériel et des transports.  Cette section est responsable de l’entretien de la chancellerie, de la Résidence officielle, des logements du personnel (LP), de l’inventaire et d’un parc de véhicules. Les détails de l’inventaire des biens immobiliers et des véhicules de la Mission figurent au tableau 2 ci-dessous.

Source: Biens immobiliers : base de données du SIGBM; Véhicules : Inventaire 2018 de la Mission

Programme de services consulaires

Le Programme de services consulaires de la mission d’Addis-Abeba fournit de l’aide et des services consulaires aux Canadiens, dont des services de passeport, de citoyenneté et de notariat. Le Programme des services consulaires est supervisé par l’AGC, tandis que l’AGCA est responsable des activités opérationnelles du Programme. L’AGCA est appuyé par un agent consulaire principal de niveau LE-07 et d’un adjoint consulaire de niveau LE-05. La Mission est également responsable du consul honoraire à Djibouti, qui fournit une représentation et des services consulaires aux Canadiens. Dans le cadre du Programme consulaire, la Mission est responsable de recueillir, de protéger, de consigner et de déposer les droits consulaires en temps opportun.

2. Observations et recommandations

Cette section présente les principales observations et constatations d’audit, divisées en six thèmes généraux : reddition de comptes et supervision; planification et budgétisation; surveillance; approvisionnement local; gestion des biens; ressources humaines et dotation en ERP.

2.1 Reddition de comptes et supervision

L’équipe d’audit s’attendait à ce que la direction de la Mission et celle de l’AC exercent une supervision efficace des activités et des dépenses de la Mission afin de veiller à la saine intendance des ressources de la Mission. L’équipe d’audit a examiné les rôles et les responsabilités, de même que les fonctions de supervision clés de l’équipe de direction de la Mission et du personnel en poste dans les programmes des Services communs, du Commerce, du Développement et du programme du Service de la politique étrangère et de la diplomatie (SPED). L’équipe d’audit a constaté que même si les responsabilités à la Mission étaient clairement définies et communiquées, il existait des lacunes dans l’exercice de la supervision de la Mission par la direction. L’équipe d’audit a également constaté un cas où la Mission avait entrepris des activités qui dépassaient son pouvoir et son obligation de rendre des comptes.  

L’obligation de rendre des comptes à la mission d’Addis-Abeba revient au CDM, qui relève du sous-ministre adjoint (SMA) du Secteur de l’Afrique subsaharienne (WGM). L’AC joue un rôle dans le soutien et l’application des activités de reddition de compte du CDM. L’ancien CDM a été affecté à la Mission d’août 2015 à août 2018, et le CDM actuel est entré au service de la Mission en septembre 2018. L’AGC et l’AGCA sont tous les deux arrivés à la Mission en septembre 2017. Des entrevues menées auprès de la direction et du personnel de la Mission ont indiqué qu’ils comprenaient les domaines respectifs dont ils étaient responsables. L’équipe d’audit a constaté que les responsabilités liées à la gestion des ressources humaines, de l’approvisionnement et des biens sont présentées en détail dans les ententes de gestion du rendement de l’AGC et de l’AGCA, les deux EC responsables de la gestion de la section des Services communs de la Mission. De plus, l’AGC avait fait circuler un courriel d’information dans toute la Mission qui délimitait les domaines de responsabilité précis de l’AGC et ceux de l’AGCA, et en novembre 2018, certaines politiques et éléments d’orientation de la Mission avaient été affichés sur le wiki à l’intention du personnel de la Mission.

L’équipe d’audit s’attendait à ce que la direction exerce une supervision efficace des activités d’approvisionnement, de gestion des biens et de ressources humaines, et que les principaux organes de supervision soient en place et opérationnels à la Mission. L’équipe d’audit a constaté qu’une structure de
gouvernance était en place à la Mission d’Addis-Abeba avec un certain nombre de comités constitués notamment du Comité de gestion de la mission (CGM), du Comité de logement et du Conseil consultatif entre la direction et les employés recrutés sur place (CCDERP). Toutefois, le mandat du CGM n’a été approuvé que récemment en octobre 2018. Sur la base d’un examen des comptes rendus du CMM de janvier 2016 à septembre 2018 et d’entretiens avec les participants du CGM, l’audit a révélé que des activités de la mission, telles que les ressources humaines, la dotation en personnel, les achats et la passation des marchés, ainsi que la planification financière ont fait l'objet de discussions périodiques. Certaines initiatives et activités de gestion majeures ayant une incidence sur les opérations de la mission n'ont pas été soumises au CGM pour discussion et décision. Par exemple, un projet de construction entrepris par la Mission (discuté plus en détail au prochain paragraphe), qui nécessitait des ressources humaines et financières importantes, n’a pas été présenté au CGM à des fins de discussion et de prise de décisions. En n’utilisant pas le CGM comme plateforme pour informer la direction des décisions opérationnelles clés, le Comité n’est pas utilisé efficacement pour fournir de la supervision et une orientation stratégique. Un comité d'examen des marchés (CEM) de la mission était en place et fonctionnait jusqu'en mai 2017, mais n’était pas fonctionnel pendant la majeure partie de 2017-2018 jusqu'en mai 2018, date à laquelle la fonction a été transférée au CEM régional à Berlin. Ainsi, au cours de cette période, la mission n’a pas bénéficié de la fonction de supervision et de mise en cause attendue avant de passer des contrats importants afin de protéger les intérêts du Département.

L’équipe d’audit a constaté que la Mission avait entrepris un grand projet de construction sur le terrain de la chancellerie (« projet Tukul ») sans obtenir les autorisations appropriées et l’approbation de l’Administration centrale. Entre 2016 et 2018, la Mission a construit de grandes structures extérieures couvertes de style pavillon, qui ont nécessité un effort important de la part de la direction des Services communs, ainsi que des fonds d’environ 145 K$. La décision d’entreprendre ce projet n’a pas été soumise au CGM à des fins de discussion, malgré son impact sur les opérations de la Mission et l’affectation budgétaire. En outre, la Mission n’avait pas le pouvoir d’entreprendre des projets de construction sur des propriétés appartenant à l’État sans obtenir l’approbation de l’Administration centrale. L’obligation de rendre des comptes et la responsabilité à l’égard des biens immobiliers incombent au groupe des Biens immobiliers à l’Administration centrale, en sa qualité de propriétaire des biens immobiliers. Tous les efforts visant à changer ou améliorer les biens immobiliers doivent être réalisés avec l’approbation de l’Administration centrale et en consultation avec celle-ci. En ne consultant pas l’Administration centrale au sujet du projet ou en ne l’informant pas du projet tel qu’il est exigé, la direction de la Mission n’a pas exercé et compris correctement ses obligations de rendre des comptes et ses pouvoirs. Par conséquent, cette construction n’a pas fait l’objet de la supervision requise de la part de l’Administration centrale et n’a pas été déclarée et consignée dans le portefeuille des biens immobiliers du Ministère.

Recommandation #1 

Le chef de mission devrait renforcer les principaux mécanismes de supervision de la gestion, notamment  l’utilisation du Comité de gestion de la mission comme lieu de discussions et de prise de décisions par l’équipe de gestion, sur des priorités et des enjeux importants.

2.2 Planification et budgétisation

L’équipe d’audit s’attendait à ce que la planification et la budgétisation soient fondées sur les besoins et que les activités et les dépenses prévues soient justifiées. L’équipe d’audit a examiné la documentation budgétaire, a analysé les tendances et a mené des entrevues avec les responsables de programme.  Celle-ci n’a soulevé aucune préoccupation concernant la gestion des budgets de fonctionnement et de maintenance des programmes du SPED, du commerce et du développement. Toutefois, l’équipe d’audit a constaté que les Services communs n’avaient pas mis en place des pratiques adéquates pour garantir que les budgets proposés correspondaient aux dépenses prévues et étaient fondés sur les besoins opérationnels prévus.

Les processus de planification et de budgétisation des Services communs se limitent généralement aux processus internes requis par l’administration centrale, notamment la préparation du plan d'entreprise dans Strategia, les plans de gestion des biens de la mission et les plans de travail de maintenance de la mission, ainsi que l'établissement des rapports FINSTAT (rapport de situation financière) tout au long du cours de l'année.

Les Services communs élaborent leur budget en fonction des dépenses de l'exercice précédent et apportent des ajustements aux dépenses projetées pour le prochain exercice. Cependant, aucun processus de planification détaillé n'était en place pour les achats, la gestion des biens, la gestion de la flotte et la gestion du matériel, limitant l'exactitude de ses prévisions. En outre, la mission a commis de nombreuses erreurs de codage financier dans le passé, ce qui a réduit l'exactitude des estimations fondées sur les dépenses passées. La direction de la mission a déployé des efforts pour améliorer le codage en élaborant des tableaux de codage pour le personnel de la mission.

De plus, l’équipe d’audit a constaté que toutes les dépenses prévues n’étaient pas décrites dans le budget et les plans proposés dans Strategia. Notamment, la Mission a entrepris un projet de construction (structures extérieures « Tukul et cantine »), s’étalant de 2016 à 2018 dont la construction et l’équipement ont coûté environ 145 000 $. Toutefois, ce projet n’était pas mentionné dans Strategia et aucun budget n’y était affecté. Les soumissions dans Strategia pour 2017-2018 signalent des préoccupations quant à savoir si les besoins opérationnels seraient comblés en raison des réductions budgétaires, tout en affectant 69 K$ durant ce même exercice à ce projet de construction à partir des budgets opérationnels.

L’équipe d’audit a constaté que la planification et la budgétisation avaient été discutées lors de la réunion du CGM pour les exercices 2016-2017 et 2017-2018, mais dans une mesure limitée pour les exercices 2018-2019. De même, la gestion du budget a été régulièrement discutée au CGM en 2016, mais de manière occasionnelle en 2017 et 2018. L'AGC a occasionnellement communiqué au CGM les dates limites de FINSTAT à venir. L'ancien CDM a indiqué que des réunions bilatérales hebdomadaires avaient lieu entre le CDM et chaque responsable de programme pour discuter de questions de gestion spécifiques, telles que la planification financière et la budgétisation. Sur la base de l'analyse des dépenses, des pics de dépenses ont été constatés à la fin des exercices, en particulier pour les biens et équipements, ainsi que pour les travaux de réparation et d'entretien, ce qui indique des prévisions inexactes des besoins budgétaires réels sur une année complète.

En résumé, les processus de planification et de budgétisation de la Mission sont insuffisants, ce qui limite la capacité de la Mission à gérer son approvisionnement, ses biens, son parc automobile et son matériel en fonction des besoins opérationnels continus et des projets prévus.  

Recommandation #2 

Le chef de mission devrait mettre en œuvre des processus de planification et de budgétisation rigoureux à la Mission, tel qu’une approche de budgétisation sur base zéro, pour veiller à ce que les demandes budgétaires et les allocations subséquentes correspondent aux plans et aux besoins actuels réels.

2.3 Surveillance

L’équipe d’audit s’attendait à ce que des activités de surveillance soient menées en vue d’offrir des renseignements utiles pour la prise de décisions et de s’assurer de la conformité de la Mission aux exigences des politiques et des procédures. L’équipe a constaté que les activités de surveillance et d’établissement de rapports attendues n’étaient pas en place pour informer la direction quant à la performance des activités opérationnelles. 

La Mission a certaines activités de surveillance en place pour les opérations financières, y compris l’examen des rapports de dépenses en fonction des budgets et des rapports de situation FINSTAT par la direction de la Mission. L’équipe d’audit a relevé des lacunes dans le suivi par la Mission du processus mensuel de rapprochement bancaire. Des rajustements sont fréquemment reportés plus longtemps que le permettent les lignes directrices ministérielles, sans explication au dossier. Pour les deux comptes bancaires de la Mission, il y avait plusieurs ajustements remontant à 2015 et 2016 qui n’avaient pas été consignés dans le système financier. La Division des opérations financières internationales (SMFF) est au fait de ce problème et travaille actuellement avec la Mission et le PPSC pour le résoudre.

L’équipe d’audit a constaté que la Mission n’assure pas une surveillance efficace des activités d’approvisionnement et de gestion des biens ou ne fait pas rapport efficacement sur celles-ci. Aucune surveillance n’est exercée pour s’assurer que des méthodes d’approvisionnement adéquates sont utilisées, que les contrats requis sont en place ou que le niveau d’utilisation des fournisseurs est adéquat. Comme il est mentionné plus loin dans le rapport, l’équipe d’audit a constaté que la Mission ne suivait pas les politiques et les procédures sur l’approvisionnement, ne s’assurait pas que des mécanismes d’approvisionnement adéquats étaient en place et ne s’assurait pas que les fournisseurs étaient sélectionnés selon un processus concurrentiel. En l’absence d’une surveillance rigoureuse des activités d’approvisionnement, la Mission n’est pas en mesure d’évaluer si l’approvisionnement appuie adéquatement les opérations de la Mission et s’il permet d’optimiser les ressources. De plus, il existe des lacunes importantes dans la surveillance des biens de la Mission, dont l’entretien des biens immobiliers, les véhicules, le carburant, les générateurs, la petite caisse, ainsi que les biens et fournitures. Ces problèmes de gestion des biens sont discutés en détail plus loin dans le rapport.

En ce qui concerne les ressources humaines, la direction de la Mission surveille les soldes de congés des ERP et fait rapport sur ceux-ci. Toutefois, il n’y avait aucune surveillance systématique des niveaux d’heures supplémentaires des ERP ou d’établissement de rapports sur ceux-ci au moment de l’audit. En l’absence d’un processus de surveillance pour les heures supplémentaires, il existe un risque que des niveaux inappropriés d’heures supplémentaires puissent passer inaperçus, et que le budget des heures supplémentaires soit dépassé. La direction de la Mission a récemment créé un outil Excel pour faire le suivi des heures supplémentaires, qui sera utilisé à l’avenir.

La surveillance et l’établissement de rapports limités réduit la capacité de la direction de prendre des décisions informées en matière de planification budgétaire, d’achats et de dépenses. L’absence d’une surveillance suffisante empêche également la détection des problèmes et la possibilité de mesures correctives, augmentant ainsi le risque de perte financière, de détournement de fonds et de mauvaise utilisation des biens.

Recommandation #3 

Le chef de mission devrait mettre en œuvre des pratiques de surveillance des activités opérationnelles de base conçues pour identifier les problèmes liés à la gestion de l’approvisionnement, des finances, des biens et des ressources humaines de la Mission, et assurer la conformité aux politiques et procédures ministérielles.

2.4 Approvisionnement local

L’équipe d’audit s’attendait à ce que l’approvisionnement en biens et en services à la Mission soit administré et géré conformément aux politiques et aux directives applicables. L’équipe a examiné les processus, les mécanismes et les outils d’approvisionnement relatifs aux biens et aux services utilisés à la Mission, du lancement au paiement. Elle a constaté des lacunes importantes, notamment en ce qui concerne l’établissement des contrats, la méthode d’approvisionnement sélectionnée, le lancement et la gestion des processus de passation de marchés, l’optimisation des ressources, la certification et de la réception des biens et des services, et la conformité aux politiques en matière d’approvisionnement.

Gestion de l’approvisionnement et des contrats

L’équipe d’audit a examiné 27 transactions d’approvisionnement et s’attendait à ce que des contrats et des bons de commande soient en place et gérés conformément aux politiques et procédures pour assurer l’équité, la transparence et l’optimisation des ressources. L’équipe d’audit a constaté que la Mission n’entrait invariablement pas les contrats officiels et les bons de commandes dans le système financier lorsque cela était requis. Durant l’ensemble de l’exercice 2017-2018, la Mission a créé un (1) contrat ou bon de commande, malgré un volume important de transactions d’approvisionnement qui l’exigeaient. En particulier, l’équipe d’audit a constaté que la Mission n’avait pas de contrats officiels en place pour des services clés récurrents, dont l’envoi des effets personnels des EC durant la réinstallation, l’entretien mensuel des générateurs, et les services d’entretien des biens immobiliers. L’examen de dossiers a permis de trouver des cas où la Mission n’avait pas passé de contrat (commande subséquente) pour des services de déménagement, même si une convention d’offres à commandes était en place avec le fournisseur, ce qui simplifie le processus de passation de marchés. En outre, la mission a mené un grand projet de construction à la chancellerie sur trois ans, dépensant environ 145 000 $ CAN pour la construction et l’équipement, sans suivre les politiques et procédures d’achat. Aucun bon de commande officiel pour des matériaux ni contrat de services de construction n'a été établi dans le système financier du ministère, tel qu’exigé. Certaines preuves ont été fournies pour un petit nombre de contrats locaux (papier) conclus pour ces travaux de construction, mais ils ne représentent qu'une petite fraction du coût total.

En l’absence de contrats de services équitables et concurrentiels, d’offres à commandes, d’arrangements en matière d’approvisionnement et de bons de commande en place, il est difficile pour la direction de formaliser les attentes relatives aux biens et aux services, de contrôler les coûts, d’établir la fréquence des services et de s’assurer à ce que la Mission obtienne le meilleur rapport qualité-prix.

En outre, en se fondant sur l’examen des transactions échantillonnées, l’équipe d’audit a cerné un certain nombre de défaillances et de faiblesses au niveau des contrôles. En voici des exemples :

• Des dépenses en biens et services qui ne sont pas liées à un plan d’achat ou à une évaluation des besoins. Dans certains cas, cela a donné lieu à des achats excédentaires (p. ex. fournitures de nettoyage, articles de papeterie, et papier pour copieur).
• L’absence de concurrence lors de l’achat de biens ou de la mise en place de services alors que des devis officiels n’étaient pas souvent sollicitées auprès de multiples fournisseurs. Aucune justification du recours à un fournisseur unique n’était fournie.
• Les fournisseurs sélectionnés ne fournissent pas d’estimations ou de devis à l’avance pour permettre de contrôler les coûts et d’assurer l’optimisation des ressources.
• Absence d’approbation et d’autorisation préalables officielles au moment de la mise en place d’un marché de service ou de biens.
• Signature d'un contrat après la fin de la période contractuelle et facturation des services.
• De multiples cas où des pièces justificatives essentielles en matière d’approvisionnement n’ont pas été conservées.

L’équipe d’audit a aussi constaté que la Mission s’approvisionne en biens et services de manière ponctuelle et permanente en faisant appel à quelques fournisseurs clés avec qui elle fait régulièrement affaire. Peu d’efforts sont déployés pour élargir le bassin de fournisseurs. Cette approche ponctuelle en matière de sélection de fournisseurs expose la Mission à un risque important de ne pas en avoir pour son argent en raison de prix non concurrentiels et d’une qualité inférieure. Cela expose également la Mission au risque de conflit d’intérêt et de pressions de la part de certains fournisseurs pour obtenir un traitement préférentiel.

L’équipe d’audit a constaté que le PPSC de Berlin a commencé à fournir un soutien administratif à la Mission pour des activités de passation de marchés en mai 2018, et collabore activement avec la Mission pour mettre en place les marchés de service requis et pour améliorer les procédures et les processus d’approvisionnement local.  

Réception et paiement

L’équipe d’audit s’attendait à ce que la Mission ait des contrôles efficaces en place pour veiller à ce que les dépenses d’approvisionnement soient exactes, appropriées et légitimes.

L’équipe d’audit a constaté que, même si toutes les factures examinées avaient été approuvées en vertu de l’article 34 de la Loi sur la gestion des finances publiques (LGFP) pour attester que les biens avaient été reçus ou que les services avaient été rendus et que le paiement pouvait être effectué, l’information et la documentation suffisantes à l’appui de cette approbation faisaient généralement défaut. En plus d’un manque d’information, des cas ont été notés où la direction n’a pas fait preuve d’une diligence raisonnable ou n’a pas effectué de suivi lorsqu’elle a approuvé des factures qui n’étaient pas accompagnées de la documentation à l’appui. Un cas a été identifié où l'approbation en vertu de l'article 34 a été faite et un paiement effectué, avant que les services soient rendus.  Dans un autre cas, un paiement de 84 448 $ US pour des frais d’expédition facturés à la Mission a été effectué sans justification ou pièces justificatives suffisantes. Malgré de multiples tentatives, l’équipe d’audit n’a pas été en mesure d’obtenir les pièces justificatives demandées directement du fournisseur.

L’équipe d’audit a également observé des faiblesses en ce qui concerne la méthode de paiement employée à la Mission. La plupart des paiements sont effectués au moyen de chèques, étant donné que les paiements électroniques sont difficiles compte tenu du système bancaire actuel et qu’ils ne sont souvent pas acceptés par les fournisseurs. En outre, la Mission n’a pas de carte de crédit/d’achat ministérielle pour l’achat des biens de faible valeur. Par conséquent, la Mission utilise abondamment les chèques et les paiements à partir de la petite caisse. L’examen des transactions de paiements d’approvisionnement a permis de cerner les problèmes suivants :

• Des paiements pour des services effectués après des retards d’un mois (notamment l’entretien des générateurs, des remboursements de la petite caisse pour des salaires en espèces à des travailleurs temporaires, des demandes de règlement d’avance permanente);
• Des transactions de la petite caisse qui dépassent la limite de transaction de 200 $CAD;
• Des avances permanentes de petite caisse utilisées incorrectement comme des comptes de petite caisse;
• Une avance permanente établie pour un entrepreneur, ce qui va à l’encontre de la politique (seul le personnel d’AMC peut avoir des avances permanentes);
• Une transaction qui n’était pas appuyée par la documentation de la demande de remboursement. Par exemple, il arrive souvent que la confirmation de la réception de biens fournis ou de services rendus ne soit pas disponible pour des achats effectués au moyen de fonds de la petite caisse (par exemple des feuilles de temps signées pour appuyer des remboursements pour des salaires en espèces à des travailleurs temporaires);
• L’utilisation de Déclarations personnelles au lieu de reçus officiels;
• Un cas dans lequel les fonds de l’État ont été utilisés comme avance pour acheter des articles pour les revendre à profit, où le produit a été donné à une œuvre de bienfaisance. Bien que cela ait été fait pour une bonne cause, cela représente une utilisation inappropriée des fonds de l’État.

L’absence de diligence raisonnable dans l’approbation des factures (article 34 de la LGFP), conjugué à l’absence de suivi adéquat des biens et services reçus et à la faiblesse de la gestion des inventaires (tel qu’il est décrit plus loin dans le présent rapport) peuvent donner lieu à la perte de fonds en raison d’une surfacturation, de la non-réception de biens ou de la réception de biens de qualité inférieure. Le fait que les achats ne sont pas approuvés à l’avance peut donner lieu à des achats inappropriés. Des faiblesses dans les contrôles à l’égard des méthodes de paiement peuvent exposer la Mission à un risque accru d’effectuer des paiements inappropriés ou illégitimes.

Recommandation #4

Le chef de mission devrait prendre des mesures pour renforcer le processus d’approvisionnement de la Mission, du lancement au paiement, en veillant à ce que :

• le lancement des transactions d’approvisionnement repose sur la planification et les besoins de la Mission, et soit approuvé au préalable;
• des mécanismes d’approvisionnement adéquats soient en place et utilisés conformément aux politiques et procédures ministérielles;
• les factures soumises par le personnel aux fins d’approbation des paiements soient accompagnées de documents justificatifs suffisants;
• la direction de la Mission fasse preuve de la diligence raisonnable requise pour confirmer que les biens ont été reçus et que les services ont été rendus avant d’approuver le paiement.

2.5 Gestion des biens

L’équipe d’audit s’attendait à ce que des contrôles adéquats soient en place pour assurer la gestion adéquate des biens de la Mission. Afin d’évaluer l’état de ces contrôles, l’audit a porté sur la gestion des biens suivants : biens immobiliers; véhicules; générateurs; petite caisse; et recettes consulaires. L’audit a permis de détecter des faiblesses et des lacunes en ce qui concerne les contrôles dans la gestion des biens, entraînant un risque important d’utilisation inappropriée des biens et de perte financière.

Gestion des biens immobiliers

La Mission est propriétaire de l’édifice de la chancellerie et des terrains, et loue 22 logements du personnel (LP) et la Résidence officielle (RO). L’équipe d’audit a effectué des entrevues auprès du personnel de la Mission, examiné de la documentation, analysé des données de la Mission, examiné un échantillon de transactions de dépenses liées aux biens immobiliers, et inspecté un échantillon de LP, de la RO et des immeubles et des terrains de la chancellerie. Sur la base de ces procédures d’audit, l’équipe d’audit a cerné des problèmes liés à la gestion des biens immobiliers de la Mission, notamment des lacunes dans la conformité aux directives, aux pouvoirs, aux politiques et aux processus ministériels.  

Chancellerie

La chancellerie et ses terrains sont des propriétés appartenant à l’État. Les structures comprennent le bâtiment principal de la chancellerie (qui a plus de 50 ans), un grand bâtiment extérieur (qui comprend une salle d’exercice, un vestiaire, un salon, une cuisine et un atelier), les structures Tukul et Cantine (structure de style pavillon pour les événements et cuisine extérieure), et de nombreux conteneurs d’expédition et d’entreposage (utilisés pour entreposer le stock de biens et de fournitures). Les terrains de la chancellerie sont vastes et comprennent des arbres, une pelouse, des plantes et de grands jardins. On y trouve également un terrain de tennis en terre battue activement entretenu et un terrain de soccer..

La Mission a des préposés à l’entretien, des jardiniers et des hommes à tout faire  pour entretenir la chancellerie et les terrains. La Mission fait appel aux services d’entrepreneurs pour les réparations aux propriétés et les besoins d’entretien des terrains. Comme indiqué précédemment dans le rapport, des contrats officiels ne sont pas en place pour ces services.

De 2015 à 2018, un projet majeur visant à améliorer la sécurité physique de la chancellerie d’Addis a été entrepris dans le cadre du Programme de protection des infrastructures critiques (PPIC) du ministère. Ce projet de modernisation de la sécurité comprenait des améliorations importantes aux murs extérieurs de la chancellerie ainsi que l'installation d'un nouvel éclairage de sécurité et de portes d'entrée. L’achèvement du projet était initialement prévu pour juillet 2016 mais a été retardé de deux ans. La direction de la mission a indiqué que, même si le projet PPIC était en grande partie géré par l’administration centrale, sa durée prolongée avait eu une incidence sur les opérations de la mission et retardé d'autres projets d'immobilisation de la chancellerie.

Un examen de Strategia et des biens immobiliers, des entrevues avec la direction et le personnel de la Mission et une visite du bâtiment ont permis de conclure que la chancellerie a des problèmes d’entretien et d’infrastructure importants, dont les suivants : systèmes électriques inadéquats; problèmes de plomberie et de fosse septique; fuites du plafond; chaussée brisée et qui se désagrège sur certaines parties de la voie d’accès pour autos/du parc de stationnement; peinture devant être rafraîchie; et nombre limité de connexions au réseau SIGNET dans les aires de travail clés, ce qui ne permet pas de maximiser l’espace pour les bureaux de travail ni d’accueillir un effectif croissant.

L’équipe d’audit a constaté que de nombreux problèmes d’infrastructure persistaient depuis plusieurs années et que la mission travaillait activement avec l’administration centrale pour lancer des projets d’immobilisations en vue de résoudre ces problèmes. De nombreux projets ont été retardés pour des raisons indépendantes de la volonté de la mission, car ils dépendaient de l’achèvement des autres projets en cours (comme le projet PPIC) ou l’établissement des projets prioritaires par l’administration centrale.

Les problèmes d'entretien récurrents de la chancellerie et des terrains comprennent les réparations de plomberie, les travaux de peinture nécessaires, le remplacement de meubles, les réparations de CVC, le nettoyage / remplacement de tapis, ainsi que les réparations et l'entretien des terrains. Bien que la direction ait indiqué que d'importants travaux avaient été réalisés au cours de la dernière année pour améliorer la plomberie et nettoyer le terrain de la chancellerie, de nombreux problèmes d'entretien persistent. Une attention soutenue de la part de la mission, ainsi qu'un engagement continu avec l'administration centrale, sont essentiels pour remédier à ces lacunes dans l'entretien de la chancellerie. Sinon, ils continueront d'avoir un impact négatif sur l'efficacité opérationnelle du personnel et pourraient limiter la croissance de la mission.

Projet de construction du Tukul et de la Cantine

Entre 2016 et 2018, la Mission a construit sur les terrains de la chancellerie deux grandes structures de style pavillon au toit de chaume, appelées « Tukul » et « Cantine». Le but de ces structures était de fournir un espace pour tenir des événements et une cuisine pour des visites officielles et rassemblements, des occasions spéciales et des événements sociaux. Elles étaient également destinées à faire office de lieu de réunion additionnel pour le personnel, étant donné que les salles de conférences étaient très limitées à l’intérieur de l’immeuble de la chancellerie.

Les projets de construction et de rénovation entrepris dans les missions sont régis par un certain nombre de politiques, de procédures et d’exigences. Une de ces exigences est énoncée en détail dans le Manuel de gestion des biens d’AMC, stipule que les missions doivent demander l’approbation de l’Administration centrale pour les projets de construction ou de rénovation. À titre de propriétaire des biens immobiliers, le groupe des biens immobiliers à l’Administration centrale détient le pouvoir et l’obligation de rendre des comptes à l’égard des biens immobiliers de l’État et tous les projets d’améliorations doivent être réalisés en consultation avec eux. Ce groupe a des responsabilités clés lorsqu’il s’agit de veiller à ce que les projets de construction soient gérés correctement et exécutés conformément aux lois, règlements et normes du Canada. Ces responsabilités consistent à s’assurer que les projets sont soumis à une évaluation environnementale, conformément aux exigences de la Loi canadienne sur l’évaluation environnementale, soient conçus et construits conformément aux codes du bâtiment applicables et en tenant compte des principes du développement durable, et soient inspectés régulièrement. L’équipe d’audit s’attendait à ce que ce type de projet de construction respecte non seulement les exigences mentionnées ci-dessus, mais qu’il suive également les procédures ministérielles, et qu’il soit appuyé par des pratiques de gestion de projet et un contrôle rigoureux.

Des entrevues avec la direction de la Mission, des examens de la documentation disponible et une analyse des dépenses liées aux projets ont permis à l’équipe d’audit de détecter des problèmes importants en ce qui concerne le lancement et la gestion de ce projet. En ce qui concerne le lancement, le projet n’a jamais été soulevé dans les documents liés à la planification et à la budgétisation de la Mission, comme le plan Strategia ou le plan d’entretien des biens de la Mission, bien qu’il ait été identifié comme priorité par le chef de mission de l’époque. En outre, la Mission n’a jamais informé le groupe des Biens immobiliers à l’Administration centrale afin de recevoir l’approbation et un soutien consultatif pour le projet, ce qui est requis conformément à la politique ministérielle sur la gestion des biens immobiliers. L’équipe d’audit a été informée que la décision de se soustraire à l’autorité de l’Administration centrale a été prise pour éviter la non-approbation et les retards. Du point de vue de la gestion de projets, le projet de construction n’a jamais été géré officiellement comme un projet. Aucune portée des travaux définie, aucun plan de projet et échéancier détaillés ou budget spécial n’a pu être fourni à l’équipe d’audit. Entre 2016 et 2018, la Mission a réaffecté environ 145 K$ des budgets de la section des Services communs et des biens pour construire et équiper le Tukul et la Cantine. Ce financement avait été fourni à la Mission pour acquérir des biens et des services à l’appui des opérations de la Mission et de l’entretien des propriétés appartenant à l’État et louées, et il n’avait pas été affecté pour réaliser un projet de construction. En outre, la plupart des transactions ont été codées erronément comme des réparations, des services d’entretien et des services liés aux biens immobiliers, au lieu d’être correctement identifiées comme des dépenses de construction. De plus, des bons de commande ou des contrats de construction ou de service officiels n’ont pas été établis dans le système financier ministériel tel qu’exigé par la politique ministérielle, malgré des dépenses importantes auprès de multiples fournisseurs. Bien que certaines preuves aient été fournies pour un petit nombre de contrats locaux (papier) pour ces travaux de construction, cela ne représentait qu'une petite fraction des dépenses totales. Dans un cas, une copie d'un contrat d'une valeur de 6 000 dollars a été fournie, pour un fournisseur qui avait été payé plus de 20 000 dollars au cours de la construction. Enfin, le peu de suivi, de rapports, de surveillance et de prévision des activités et des dépenses du projet fournis à la direction, ne reflétaient pas fidèlement les dépenses engagées et les coûts prévus.

Le projet de Tukul / Cantine présentait des problèmes non seulement en ce qui concerne son lancement et sa gestion, mais aussi en ce qui concerne l’impact de cette initiative sur d’autres domaines d’opération de la Mission. Au cours des trois années de construction de Tukul / Cantine, la mission a dû faire face à de nombreux problèmes de maintien et d’entretien des biens dans l’immeuble de la chancellerie et dans les logements du personnel, notamment: problèmes de plomberie, fuites au plafond, réparations de CVC, meubles en mauvais état et tapis à remplacer.  Un grand nombre de ces besoins d’entretien auraient pu être grandement facilités si les 145 000 dollars alloués à Tukul / Cantine étaient restés disponibles pour les activités d’entretien des bâtiments et de réparation du mobilier. Ces structures nécessiteront également des ressources permanentes liées à l’entretien et au cycle de vie, ce qui accentuera la pression sur les fonds d’entretien déjà limités des biens immobiliers. En plus des ressources financières considérables, des personnes interviewées ont indiqué qu’une quantité considérable du temps et des efforts de l’AGC était également consacrée au projet, et non à ses principales responsabilités opérationnelles. Comme il est mentionné tout au long du rapport, l’équipe d’audit a constaté, durant cette période, des lacunes considérables dans la gestion de l’approvisionnement, la gestion des biens, la planification, la budgétisation et la surveillance. Toutes ces activités sont des activités essentielles de la gestion générale de la Mission, et des Services communs en particulier.

Logements du personnel et Résidence officielle

L’équipe d’audit a visité trois (3) LP et la Résidence officielle pour examiner de récentes réparations, et pour vérifier l’inventaire et son contenu. Bien que toutes ces propriétés soient louées, la Mission assume une grande partie de l’entretien et se charge des projets de réparations mineures. L’équipe d’audit n’a détecté aucun problème en ce qui concerne les récentes réparations mineures et les activités d’entretien. Il a été noté que la liste du contenu à un moment précis n’avait pas été faite pour la plupart des LP pour la
plus récente rotation, mais les listes de la rotation précédente étaient généralement exactes (la section ci-dessous sur l’inventaire contient plus de précisions).

Gestion du parc automobile

On s’attendait à ce que la Mission gère son parc automobile conformément aux lignes directrices sur la gestion du parc automobile des missions du Ministère et qu’elle établisse une politique sur les transports énonçant les pratiques de gestion et d’utilisation du parc automobile de la Mission. La Mission dispose d’une telle politique, qui a été approuvée par le CGM en septembre 2018 et qui présente en détail l’utilisation appropriée des véhicules de la Mission.

L’équipe d’audit a constaté que des registres mensuels des véhicules sont tenus pour chaque véhicule, ce qui comprend les registres des déplacements signés par les passagers, des calculs sur les km roulés chaque mois, des reçus d’achat de carburant et des dossiers d’entretien et de réparation. Toutefois, il a été noté que tous les registres sont faits à la main plutôt que tenus de manière électronique dans une feuille de calcul, ce qui fait qu’il est plus difficile d’analyser la fréquence d’entretien précédente, et de faire des prévisions pour le prochain exercice. En se fondant sur l’analyse des dépenses de la Mission, et les éléments probants disponibles, l’équipe d’audit n’a pas détecté d’éléments préoccupants en ce qui concerne la fréquence d’entretien des véhicules ou le volume d’achats de pièces automobiles.

Un examen des achats de carburant a permis de détecter des lacunes importantes en ce qui concerne le suivi et la surveillance, ainsi que des achats très irréguliers sur les cartes pour l’achat d’essence. La Mission effectue de gros achats de carburant en vrac plusieurs fois par année, lesquels sont hors taxe, sous réserve de l’approbation du ministère des Affaires étrangères de l’Éthiopie. Les achats en vrac sont faits auprès de deux entreprises de carburant, une qui fournit des crédits sur des cartes de carburant et une autre qui fournit des coupons de carburant pour la valeur achetée. Les problèmes les plus importants sont dans la gestion des cartes de carburant pour les véhicules.  

La direction de la Mission effectue peu de surveillance active des montants crédités sur les cartes après un achat en vrac ou des transactions individuelles d’achat de carburant. En particulier, la Mission ne recevait pas et n’examinait pas les relevés des cartes de carburant que l’on peut obtenir auprès de l’entreprise de carburant. Ces relevés peuvent être utilisés pour vérifier que le crédit acheté a été correctement appliqué aux cartes de carburant, et que les achats de carburant sur ces cartes sont corrects, appropriés et destinés aux fins de la Mission. Pendant qu’elle était sur place, l’équipe d’audit a obtenu ces relevés directement de l’entreprise de carburant et les a passés en revue pour rapprocher les achats de carburant en vrac et les crédits appliqués, et a examiné les transactions d’achat au moyen de la carte de carburant. La période des relevés allait d’avril 2017 à novembre 2018. Cet examen a permis de cerner des anomalies importantes en ce qui concerne les crédits et les achats de carburant. Plus précisément, l’équipe d’audit a constaté ce qui suit : 

• Les crédits appliqués aux cartes de carburant ne pouvaient pas être rapprochés avec le montant des paiements pour les achats en vrac effectués à l’entreprise d’essence. Les crédits sur les relevés ne correspondaient pas aux montants que le personnel de la Mission avait déclarés comme crédités sur chaque carte.
• Des crédits importants avaient été détournés des cartes de carburant pour les véhicules officiels utilisées par la Mission à une carte différente et inconnue qui ne figurait pas dans la liste des cartes de carburant utilisées par la Mission.
• La carte de carburant « mystère » mentionnée ci-dessus avait un volume important d’achats de carburant durant la période de 19 mois, souvent de multiples fois par jour. La valeur de ces achats était d’environ 12 000 $CA.
• De gros volumes d’achats irréguliers sur les cartes de carburant pour les véhicules officiels, dont des transactions en double (achats identiques au même endroit et au même moment), des achats de volumes d’essence qui dépassaient largement la capacité des réservoirs d’essence des véhicules, et un grand volume d’achats au moyen de la carte de carburant d’un véhicule après que le véhicule eut été retiré de la circulation (les cartes sont conçues pour être utilisées pour un véhicule précis).

Selon l’analyse des relevés, entre avril 2017 et novembre 2018, environ 34 000 $CA en achat de carburant ont été effectués sur ces cartes pour l’achat de carburant, et sur ce montant, l’équipe d’audit a détecté 18 000 $ (47 %) de transactions douteuses. En raison de l’absence de surveillance des cartes de carburant, la Mission est exposée à un risque important de détournement de fonds et de carburant. Par suite des résultats de l’audit, l’information a été communiquée au Bureau de l’inspection, de l’intégrité, des valeurs et de l’éthique du Ministère pour une démarche ultérieure. 

Gestion des générateurs

La Mission possède 24 gros générateurs d’électricité qui servent à alimenter les propriétés durant les fréquentes pannes d’électricité qui se produisent à Addis-Abeba. [PRÉLEVÉ]. L’équipe d’audit s’attendait à ce que la Mission surveille et entretienne ces biens pour garantir leur utilisation et leur fonctionnement adéquats tout au long de leur cycle de vie, et que des contrôles soient en place pour gérer et surveiller la grande quantité de carburant diesel requis pour faire fonctionner les générateurs. L’équipe d’audit a trouvé des lacunes importantes dans la manière dont la Mission gère l’entretien des générateurs, la manière dont elle fait leur suivi, et la manière dont le combustible des générateurs est suivi et surveillé.

L’entretien mensuel régulier de tous les générateurs est effectué par un fournisseur, qui effectue l’entretien de base et l’inspection de l’équipement, et fait des recommandations de réparations au besoin. Le même fournisseur est utilisé depuis un certain nombre d’années, et la Mission n’a pas de contrat actif en place pour ce service récurrent, tel que requis. De plus, la Mission n’a pas sollicité d’autres devis d’autres fournisseurs pour s’assurer qu’elle bénéficiait de prix concurrentiels et d’un bon rapport qualité-prix. La Mission utilise le même fournisseur pour toutes les réparations de générateurs, que le fournisseur lui-même a recommandées. Plusieurs devis d’autres fournisseurs n’ont pas été sollicités pour ces réparations. La Mission continue de faire appel à ce fournisseur pour l’entretien et les réparations en dépit de préoccupations exprimées par le personnel de la Mission selon lesquelles le prix des pièces remplacées était majoré de manière importante.

L’audit a permis de constater que la Mission n’avait pas assuré une surveillance adéquate de ces biens. On a constaté qu’un générateur auxiliaire n’était pas sous la garde et le contrôle de la Mission depuis environ 3 ans, étant donné qu’il était en la possession du fournisseur sélectionné pour les réparations et l’entretien des générateurs sous prétexte qu’il faisait l’objet de réparations. Le personnel de la Mission a indiqué que le générateur avait initialement été laissé chez le fournisseur pendant que la Mission décidait si elle allait le faire réparer ou l’aliéner, mais qu’il était ensuite resté là étant donné qu’aucune décision n’avait été prise. Le générateur est demeuré en la possession du fournisseur jusqu’à la visite sur place dans le cadre de l’audit, visite pendant laquelle des membres de l’équipe d’audit sont allés avec le fournisseur pour voir le bien. L’équipe d’audit a constaté que le générateur se trouvait à l’atelier de fabrication d’articles métalliques du fournisseur (qui n’a aucun lien avec son entreprise de générateurs). Durant la visite sur place dans le cadre de l’audit, le générateur a été retourné à la Mission et installé dans un LP qui avait été alimenté par un générateur loué au coût d’environ 112 $ par jour.

L’audit a également permis de détecter des lacunes importantes en ce qui concerne le contrôle dans la gestion et la surveillance du carburant diesel des générateurs. Le personnel de la Mission tient une réserve de combustible pour les générateurs situés dans les LP, à la RO et à la chancellerie sous la forme de barils de 200 l de combustible de secours. Lorsque les réservoirs de combustible des générateurs commencent à baisser, des gardes de sécurité et du personnel sur place de la Mission pompent du combustible à partir de ces barils. Les LP ont deux barils; la chancellerie, dix (10) barils, et la RO, cinq (5). Les niveaux de combustible dans les LP doivent être surveillés par le personnel de sécurité, qui informe le personnel de la Mission lorsque les barils sont vides. Des barils de combustible pleins sont alors livrés par le personnel de la Mission aux LP et à la RO. Un registre tenu à la main est utilisé pour suivre le nombre de barils livrés. Le combustible destiné aux générateurs est acheté en vrac en remplissant un grand réservoir de 2000 litres à une station-service locale. Le réservoir est sur une remorque, qui est tirée par un véhicule de la Mission jusqu’à une station-service. Le paiement est effectué au moyen d’une carte de combustible (en utilisant le même processus que pour le carburant destiné aux véhicules du parc automobile) qui est utilisée exclusivement pour le remplissage de ce réservoir. En se fondant sur une révision étape par étape des processus de gestion du combustible et sur un examen des transactions liées au combustible, des registres de suivi et de la documentation, l’équipe d’audit a détecté [PRÉLEVÉ].

Les lacunes dans la gestion, le suivi et la surveillance du programme d’entretien des générateurs, l’achat et la dispersion du combustible des générateurs, et le suivi des générateurs eux-mêmes, exposent la Mission à des risques de coûts d’entretien et de réparations qui ne sont soumis à aucune restriction ainsi qu’à une perte de biens potentielle, et au risque de détournement de fonds et de combustible. À la suite de ces conclusions, l’information a été communiquée au Bureau de l’inspection, de l’intégrité, des valeurs et de l’éthique du Ministère pour une démarche ultérieure. 

Contrôle de l’inventaire et aliénation des biens

Normalement, une fois qu’un bien est acheté, il doit être inscrit, protégé et suivi tout au long de son cycle de vie, puis aliéné conformément au Manuel de gestion du matériel du Ministère. À partir d’une révision étape par étape des pratiques de la Mission en matière d’inventaire, d’une inspection des aires d’entreposage sur place et du rapprochement d’un échantillon de biens achetés et des dossiers d’inventaire, l’audit a permis de détecter des lacunes importantes en matière de contrôle dans la gestion des inventaires.

L’équipe d’audit a constaté qu’un grand nombre de biens, d’équipements et de fournitures (meubles de maison, équipement, petits et gros électroménagers, articles électroniques) est gardé dans de multiples conteneurs d’entreposage sur le terrain de la chancellerie. Toutefois, il n’existe pas de listes d’inventaire à jour et tenues activement pour ces articles. L’équipe d’audit a constaté qu’au moment de l’audit, la plupart des listes de meubles et d’équipement des LP n’avaient pas été actualisées depuis la dernière période de rotation, mais les listes précédentes demeuraient généralement exactes. Dans de nombreux cas, la Mission n’a pas été en mesure de fournir suffisamment d’information pour suivre et identifier un échantillon de biens et d’équipement récemment achetés. De plus, la Mission n’utilisait pas activement de système de gestion de l’inventaire, ne suivait pas les articles au moyen d’un identifiant unique (p. ex. numéro d’inventaire, code à barres), et ne consignait pas suffisamment de détails sur le cycle de vie (par exemple, l’année d’achat, la marque, le modèle et l’état) pour aider à gérer les cycles d’achat. Le manque général de processus, de procédures et de rigueur en ce qui concerne la gestion de l’inventaire expose la Mission au risque de détournement d’actifs, et de mauvaise gestion du cycle de vie des actifs. On a noté que la Mission avait un projet d’inventaire permanent en place destiné à améliorer les inventaires des LP et à consigner des données exactes sur le cycle de vie pour ces articles.  En outre, le besoin d’un système ministériel d’inventaire officiel avait déjà été communiqué à l’administration centrale lors d’un audit de mission précédent. Un plan d’action a été mis en place à cet effet.

L’équipe d’audit a aussi examiné un cas d’aliénation de biens pour déterminer s’il avait été effectué conformément aux politiques et procédures ministérielles. Une vente de matériel excédentaire en 2016 a été examinée et on a constaté des lacunes dans sa gestion et dans la conformité aux politiques et procédures. L’équipe d’audit a constaté qu’il n’y avait pas de compte rendu de liquidation pour cette activité, pas d’approbation du CDM, et pas de rapport sur l’état des biens aliénés, tous ces éléments constituant des exigences clés pour ce processus. De plus, on a constaté qu’une partie des rentrées de fonds provenant de la vente n’avait pas été comptabilisée par la Mission. Un reçu pour un montant de 60 606 ETB (environ  3 000 $CA) a été émis pour le produit de l’aliénation de certains biens, mais il n’y a aucun enregistrement concernant son dépôt avec le reste des autres rentrées de fonds.  

La non-adhésion aux procédures ministérielles établies régissant l’aliénation des biens et la gestion des comptes à recevoir en espèces, expose la Mission au risque de ventes inappropriées de biens et à la perte de fonds.   

Petite caisse

On s’attendait à ce que la petite caisse soit gérée conformément aux exigences des politiques et des procédures pertinentes. L’équipe d’audit a constaté que [PRÉLEVÉ] des comptes de la petite caisse de la Mission étaient protégés, comptabilisés et rapprochés adéquatement. Il existe, toutefois, un manque de séparation des tâches en ce qui concerne un des gardiens de la petite caisse qui avait des fonctions additionnelles ayant trait aux comptes créditeurs, ce qui est contraire aux procédures relatives à la petite caisse. Un manque de séparation des tâches expose la Mission à un risque accru d’erreurs liées aux transactions ou de transactions non autorisées ou inappropriées. En outre, l’équipe d’audit a constaté que les rapprochements de la petite caisse n’étaient pas effectués systématiquement chaque trimestre et que des vérifications ponctuelles au hasard n’étaient pas réalisées. Tel qu’il est mentionné à la section sur l’approvisionnement, l’équipe a aussi détecté plusieurs problèmes durant l’échantillonnage des opérations de la petite caisse, dont des cas de transactions dépassant la limite associée à la petite caisse, une avance permanente utilisée de manière inappropriée comme petite caisse, le fait recours à des Déclarations personnelles plutôt qu’à des reçus officiels, une documentation des demandes de remboursement qui n’appuyait pas la transaction, et des biens achetés dont on ne pouvait pas confirmer la réception.

Recettes consulaires

La Mission perçoit des droits pour l’émission de passeports et de documents de voyage ainsi que pour la prestation de services de notariat. L’équipe d’audit a constaté que les recettes consulaires sont gérées conformément aux politiques et exigences législatives pertinentes. En particulier, les recettes sont perçues, protégées, comptabilisées, rapprochées et déposées comme il convient. De plus, la direction de la Mission a indiqué qu’elle cesserait bientôt d’accepter les paiements en espèces, ce qui simplifiera la gestion de la trésorerie à la Mission.

Recommandation #5

Le chef de mission devrait :

• Consulter le groupe des biens immobiliers à l’Administration centrale concernant le Tukul et la Cantine qui ont été construits pour assurer l’intégration des structures dans les processus et procédures établis de gestion du cycle de vie des biens immobiliers, d’entretien et de sécurité.
• Mettre en œuvre un système rigoureux de contrôles et de surveillance du carburant destiné aux générateurs et véhicules, de l’achat à la consommation, avec l’implication considérable de la direction des Services communs.
• Mettre en œuvre un outil de gestion de l’inventaire pour les fournitures et les biens qui permet de suivre activement l’emplacement, le déplacement et l’état de chaque bien, ainsi que l’utilisation et le solde des fournitures conservées en stock.
• Diffuser à l’échelle de la Mission des procédures adéquates en ce qui concerne les comptes de la petite caisse, et renforcer la surveillance de ces comptes.

2.6 Ressources humaines et dotation d’ERP

L’équipe d’audit s’attendait à ce que les activités de ressources humaines de la Mission soient gérées efficacement pour s’assurer de répondre aux besoins opérationnels et que les opérations soient appropriées et conformes aux politiques et procédures. L’équipe d’audit a évalué si des plans de dotation en RH étaient en place et répondaient aux besoins; si les mesures de dotation en ERP étaient dûment approuvées, justes, ouvertes et transparentes; si les dossiers individuels des ERP étaient bien documentés; et si les paiements de salaire et d’heures supplémentaires des ERP étaient exacts et
raisonnables. L’équipe d’audit a détecté des lacunes dans la gestion des pratiques de RH, dont des activités qui n’étaient pas gérées conformément aux politiques et procédures ministérielles.

Planification des ressources humaines

Les activités de planification des RH de la Mission pour 2016-2017 et 2017-2018 ont été consignées directement dans le plan d’affaires dans Strategia plutôt que dans un plan de dotation des RH distinct.  Toutefois, ces plans ne correspondaient pas toujours aux actions prises par les RH, bien que la Mission a mené un certain nombre de concours dans les trois dernières années, pour pourvoir des postes vacants. Les personnes interviewées ont indiqué que la Mission connaissait des taux de roulement importants dans les postes d’ERP clés, et que les processus de dotation ont tendance à être très lents. Cela oblige des ERP à demeurer dans des nominations intérimaires à des postes de niveau supérieur à leur poste d’attache pendant de longues périodes. Notamment, au moment de la visite sur place dans le cadre de l’audit, le poste clé de gestionnaire des biens immobiliers n’avait pas été doté de manière permanente depuis dix mois.

Dotation en ERP

L’équipe d’audit a examiné quatre (4) dossiers de dotation en ERP pour déterminer s’ils étaient conformes aux politiques et procédures pertinentes, si les processus avaient été menés de manière équitable, ouverte et transparente, et si les dossiers de dotation renfermaient la documentation exigée.

En raison d’un manque de documentation au dossier, l’équipe d’audit n’a pas pu déterminer si les quatre mesures de dotation étaient conformes aux règlements ministériels pertinents. Dans le cas des quatre mesures de dotation examinées, des documents importants étaient absents, par exemple l’annonce du concours et l’Énoncé des critères de mérite. Pour trois des quatre dossiers, l’information sur les membres du comité d’embauche et la recommandation de ce comité d’embaucher le candidat étaient aussi absentes. En l’absence de l’information requise, l’audit n’a pas pu confirmer que les mesures de dotation étaient menées de manière équitable, ouverte et transparente.  

Salaires et heures supplémentaires des ERP

En examinant les transactions ayant trait aux salaires et aux heures supplémentaires, l’équipe d’audit a constaté que les ERP à la Mission sont généralement payés aux taux appropriés selon leur échelle salariale. Toutefois, l’équipe d’audit a trouvé de nombreuses erreurs d’écriture dans les dossiers de paye pour 2016 et 2017. Souvent, l’échelon salarial de l’employé n’était pas actualisé lorsqu’il y avait une augmentation progressive du salaire. Dans certains cas, les types de paye n’étaient pas séparés correctement – par exemple, des heures supplémentaires ont été regroupées avec des salaires rétroactifs. Le fait de ne pas actualiser l’information sur le niveau et l’échelon et de regrouper les heures supplémentaires avec les salaires rétroactifs fait qu’il est difficile de s’assurer que l’ERP reçoit le salaire correct. L’équipe d’audit a noté une amélioration dans l’exactitude des données relatives à la paye en 2018.

L’équipe d’audit a aussi constaté qu’il y a un processus en place à la Mission pour les heures supplémentaires des ERP et que la direction de la mission avait élaboré une politique sur les heures supplémentaires en octobre 2017. Cependant, l'équipe d’audit a examiné un échantillon d'opérations et a constaté que les heures supplémentaires n'étaient pas systématiquement pré-approuvées. Selon l’échantillon examiné, les heures supplémentaires travaillées semblent justifiées et raisonnables.Des entrevues ont indiqué que le personnel de la Mission a récemment reçu la directive d’obtenir une approbation préalable des heures supplémentaires et de la joindre à leur feuille de temps pour les heures supplémentaires.

Dossiers du personnel

Concernant la gestion des dossiers individuels des ERP, un échantillon de cinq (5) dossiers a été examiné pour s’assurer que les documents requis y étaient conservés, notamment les descriptions de travail, les ententes de gestion du rendement et les documents touchant les valeurs, l’éthique et toute mesure disciplinaire. L’équipe d’audit a constaté que les dossiers du personnel étaient incomplets et ne contenaient pas certains documents clés, comme la preuve d’études et de formation, et a détecté des lacunes dans la documentation uniforme des évaluations de rendement. Des dossiers du personnel incomplets peuvent avoir une incidence importante sur l’administration des salaires, la rétroaction sur le rendement, les promotions et les mesures disciplinaires imposées aux employés.

Recommandation #6

Le chef de mission devrait prendre des mesures appropriées pour que les activités de la Mission en matière de RH soient davantage conformes aux directives et procédures du Ministère, en particulier dans le domaine de la documentation et de la gestion des dossiers de dotation et du personnel.

3. Conclusion

L’audit a permis de conclure qu’il y avait des lacunes considérables dans les pratiques de gestion et les contrôles pour s’assurer de la saine gouvernance des ressources à la Mission. Des lacunes dans la supervision et la surveillance assurées par la direction ont été relevées dans les secteurs de l’approvisionnement local, de la gestion des biens, de la gestion de l’inventaire et des ressources humaines. De multiples processus établis par l’Administration centrale pour les finances, l’approvisionnement, la passation de marchés et les ressources humaines ne sont pas toujours suivis et des mesures de contrôle clés ne sont pas en place ou ne sont pas suivies.

Suite aux résultats de l’audit, l’information a été communiquée à la Direction générale de l’inspection, de l’intégrité, des valeurs et de l’éthique du Ministère pour travaux ultérieurs. 

L’équipe d’audit a présenté un compte rendu de vive voix au chef de mission, à l’AGC et à l’AGCA à la fin des travaux sur place.

Annexe A : À propos de l’audit

Objectif

L’objectif du présent audit consistait à donner l’assurance que de saines pratiques de gestion et des contrôles efficaces sont en place pour assurer une bonne intendance des ressources à la mission d’Addis-Abeba en vue de contribuer à la réalisation des objectifs d’Affaires mondiales Canada.

Portée

L’audit a porté sur les pratiques de gestion et les contrôles en place pour soutenir les activités de la mission d’Addis-Abeba. Plus précisément, l’audit a porté sur les processus liés à la gestion des recettes consulaires, à l’approvisionnement et à la gestion des biens (dont les biens immobiliers, les véhicules, les espèces et le matériel). Les processus des ressources humaines ayant trait aux mesures de dotation en ERP, à la rémunération des ERP et aux heures supplémentaires ont aussi été examinés.

L’équipe a passé en revue les documents les plus à jour qui étaient disponibles en octobre 2018. De plus, les dépenses de la Mission et les données sur les biens immobiliers et le parc automobile de 2015-2016 à 2018-2019 ont été examinées. Des tests ont été réalisés sur un échantillon de dossiers et d’opérations pour des activités s’étant déroulées entre 2015-2016 et 2018-2019, tel qu’elles sont présentées au Tableau 3.

Critères

Les critères ont été élaborés à la suite de l’évaluation détaillée des risques et ont pris compte des critères d’audit relatifs au Cadre de responsabilisation de gestion élaboré par le Bureau du contrôleur général du Secrétariat du Conseil du Trésor. Les critères d’audit ont été discutés et convenus avec l’entité examiné.   Les critères détaillés sont présentés ci-après.

Approche et méthode

Afin de tirer des conclusions en fonction des critères qui précèdent et en fonction des principaux risques cernés et évalués, et des contrôles internes associés aux processus opérationnels connexes, la méthodologie d’audit englobait notamment ce qui suit :

• Procédures d’audit sur place suivies à la Mission du 5 au 16 novembre 2018
• Examen des documents (budgets, plans d’affaires dans Strategia, plans de gestion immobilière, etc.)
• Révision étape par étape des processus relatifs à l'approvisionnement, aux biens immobiliers et au matériel ainsi qu’aux services consulaires
• Analyse des données sur les dépenses de la Mission
• Examen de dossiers (contrats et dépenses de la Mission, paye, coûts des heures supplémentaires et mesures de dotation)
• Entrevues (chef de mission, EC de la direction et ERP clés, et employés concernés à l’AC et au Point de prestation de services communs)
• Contrôle de l’inventaire et comptabilisation de la petite caisse
• Examen sur place de la chancellerie, des installations d’entreposage et d’un échantillon de logements du personnel
• Comparaison avec des missions aux vues semblables
• Visites faites à un échantillon de fournisseurs locaux et à la banque de la Mission

Annexe B : Plan d’action de la direction