Audit de l’aide humanitaire internationale

Affaires mondiales Canada
Bureau du dirigeant principal de l’audit

Date de présentation
June 2019

Acronymes et symboles

AHI

Aide humanitaire internationale

AMC

Affaires mondiales Canada

BVG

Bureau du vérificateur général

CICR

Comité international de la Croix-Rouge

ES

Égalité entre les sexes

MHD

Direction générale de l’assistance humanitaire internationale

OERF

Outil d’évaluation du risque fiduciaire

ONG

Organisation non gouvernementale

ONU

Organisation des Nations Unies

PAG

Procédure d’appel global

PAIF

Politique d’aide internationale féministe

PIE

Processus d’intégration de l’environnement

PPA

Processus de programmation autorisé

RSG

Rapport sommaire de gestion

SCT

Secrétariat du Conseil du Trésor

SMA

Sous-ministre adjoint

Sommaire

Conformément au Plan d’audit fondé sur le risque 2018‑2019 approuvé d’Affaires mondiales Canada, le Bureau du dirigeant principal de l’audit a réalisé un audit de l’aide humanitaire internationale. L’objectif de l’audit était de déterminer si les processus et les mesures de contrôle sont en place pour que l’aide humanitaire soit offerte efficacement, et si les recommandations de l’audit de 2014 du Bureau du vérificateur général (BVG), contenues dans le rapport Répondre aux crises humanitaires internationales émergentes, ont été entièrement mises en œuvre. Seules les recommandations qui relèvent de la responsabilité de la Direction générale de l’assistance humanitaire internationale ont été incluses dans l’audit.

L’aide humanitaire internationale du Canada a pour objectif d’aider à sauver des vies, à maintenir la dignité des personnes touchées et à alléger la souffrance humaine causée par des situations de conflit, l’insécurité alimentaire aiguë ainsi que des catastrophes naturelles dans les pays en développement, au moyen d’interventions appropriées, efficaces et opportunes, et en renforçant le système international d’intervention humanitaire établi. À l’instar d’autres donateurs humanitaires internationaux, le Canada finance des partenaires humanitaires afin de procurer de la nourriture, de l’eau, des soins, des services d’assainissement et des abris aux populations touchées par des crises. Ce financement témoigne d’une obligation et d’un engagement importants du gouvernement du Canada envers la communauté internationale en général, et plus particulièrement envers les personnes vulnérables des pays en développement.

Importance

Affaires mondiales Canada est le responsable, au gouvernement du Canada, des opérations associées à la prestation de l’aide humanitaire internationale lorsque surviennent des situations humanitaires complexes et des crises soudaines dans des pays en développement. Lors de catastrophes naturelles à l’étranger, Affaires mondiales Canada coordonne l’intervention pangouvernementale. Au cours des trois derniers exercices financiers (2015‑2018), le programme ministériel d’aide humanitaire a versé plus de 2,2 milliards de dollars pour le soutien à l’aide humanitaire par l’entremise de partenaires des Nations Unies (ONU), d’organisations non gouvernementales (ONG) et du Mouvement international de la Croix‑Rouge et du Croissant‑Rouge.

Compte tenu de la nature complexe de l’aide humanitaire, l’importance du financement en jeu et de l’importance d’assurer un secours efficace en temps opportun aux populations touchées, il est essentiel que des mesures de contrôle et des processus efficaces de gestion soient en place afin de veiller à une saine gestion du programme d’aide humanitaire.

Points examinés

L’objectif de cet audit était de déterminer si les processus et les mesures de contrôle sont en place pour que l’aide humanitaire soit offerte efficacement, et si les recommandations de l’audit de 2014 du BVG,contenues dans le rapport Répondre aux crises humanitaires internationales émergentes, ont été entièrement mises en œuvre.

L’audit était axé sur les procédures opérationnelles, les processus et les mesures de contrôle en place pour la gestion et la prestation du programme ministériel d’aide humanitaire internationale. L’audit couvrait la période de 2016‑2017 à 2018‑2019, et comportait également un suivi des recommandations de 2014 du Bureau du vérificateur général qui relèvent de la Direction générale de l’assistance humanitaire internationale (MHD).

Constatations

L’audit a permis de conclure que des processus et des mesures de contrôle sont en place pour assurer la prestation efficace du programme d’aide humanitaire internationale. Cependant, quelques faiblesses ont été relevées dans les domaines de la gestion du risque, de l’utilisation uniforme du processus ministériel et de la formation, des outils et des directives. L’audit a également permis de conclure que la Direction générale de l’assistance humanitaire internationale a mis en place des mesures pour implanter les recommandations de 2014 du Bureau du vérificateur général qui relèvent de la Direction générale de l’assistance humanitaire internationale.

Recommandations

En se fondant sur les constatations ci‑dessus, l’équipe d’audit a formulé les recommandations suivantes :

1. Le SMA du Secteur des enjeux mondiaux et du développement devrait demander au directeur général des Opérations d’aide internationale (DPD) une solution de production de rapports sur mesure pour les projets d’aide humanitaire internationale qui répond également aux principales exigences ministérielles sur les rapports.
2. Le SMA du Secteur des enjeux mondiaux et du développement devrait élaborer une stratégie de formation pour les agents de programme, afin d’assurer que le programme maintient une capacité de ressources humaines suffisante à sa prestation.
3. Le SMA du Secteur des enjeux mondiaux et du développement devrait s’assurer que les outils et les directives des programmes d’aide humanitaire internationale sont complets et à jour, et que la documentation clée des projets est conservée.
4. Le SMA du Secteur des enjeux mondiaux et du développement devrait s’assurer qu’une stratégie de gestion du risque officielle est mise en œuvre à l’échelle du programme d’aide humanitaire.
5. Le SMA du Secteur des enjeux mondiaux et du développement devrait mettre en place un processus afin de renouveler périodiquement les profils institutionnels des ONG.

Énoncé de conformité

Selon mon jugement professionnel à titre de dirigeant principal de l’audit, le présent audit a été effectué conformément aux Normes internationales pour la pratique professionnelle de l’audit interne de l’Institut des auditeurs internes ainsi qu’à la Politique et à la Directive du Conseil du Trésor sur l’audit interne, comme en témoignent les résultats du programme d’assurance et d’amélioration de la qualité. Les procédés d’audit appliqués et les éléments de preuve recueillis sont suffisants et appropriés pour appuyer l’exactitude des constatations ainsi que la conclusion formulée dans le présent rapport, et pour fournir le niveau d’assurance que procure un audit. Les constatations et la conclusion reposent sur une comparaison entre les conditions qui existaient au moment de l’audit et les critères d’audit préétablis convenus avec la direction. Elles s’appliquent uniquement à l’entité examinée ainsi qu’à la portée et à la période visée par l’audit.

1. Contexte

L’audit de l’aide humanitaire internationale (AHI) a été sélectionné dans le cadre du Plan d’audit fondé sur le risque 2018‑2019 à 2019‑2020, lequel a été recommandé par le Comité ministériel d’audit et approuvé par le sous‑ministre le 30 avril 2018. L’objectif de l’audit était de déterminer si les processus et les contrôles sont en place pour que l’aide humanitaire soit offerte efficacement, et si les recommandations de l’audit de 2014 du BVG, contenues dans le rapport Répondre aux crises humanitaires internationales émergentes, ont été entièrement mises en œuvre.

Contexte international

Selon l’Organisation des Nations Unies (ONU), les besoins humanitaires découlant de catastrophes naturelles, de l’insécurité alimentaire aiguë, d’urgences sanitaires et de conflits armés ont affiché une hausse constante au cours des dernières années. L’ONU estime que, en 2018, 134 millions de personnes dans le monde avaient besoin d’aide, nécissitant 25,4 milliards de dollars $ US. Bien que le financement de l’aide humanitaire mondiale ait augmenté, les besoins humanitaires dépassent constamment les ressources.

Depuis 1991, le Secrétaire général de l’ONU a pour mandat de jouer un rôle de chef de file dans la coordination de l’action humanitaire afin d’assurer des interventions cohérentes en cas d’urgences. À la suite d’une évaluation des situations humanitaires internationales, l’ONU publie des documents d’appel qui présentent un portrait des situations et des priorités d’intervention, de même que des activités, des projets et des demandes de financement associées, proposés par les organismes participants. Avant le début de chaque année civile, l’ONU lance une procédure d’appel global (PAG), dans le cadre de laquelle les organisations humanitaires planifient, coordonnent, financent, mettent en œuvre et assurent un suivi de leurs interventions en cas de catastrophes et d’urgences, en consultation avec les États touchés ^{Note de bas de page 1} . Un appel éclair est lancé lorsqu’une crise survient durant l’année. Les donateurs gouvernementaux, comme le Canada, examinent les documents d’appel et décident de verser ou non des contributions volontaires aux projets, aux opérations et aux organisations d’aide sélectionnés. Le gouvernement du Canada répond également aux appels du Mouvement international de la Croix‑Rouge et du Croissant‑Rouge (CICR).

Gouvernement du Canada

L’aide humanitaire internationale du Canada a pour objectif d’aider à sauver des vies, à maintenir la dignité des personnes touchées et à alléger la souffrance humaine causée par des situations de conflit, l’insécurité alimentaire aiguë ainsi que des catastrophes naturelles dans les pays en développement, au moyen d’interventions appropriées, efficaces et opportunes, et en renforçant le système international d’intervention humanitaire établi. L’action humanitaire du Canada se fonde sur les principes humanitaires, à savoir l’humanité, l’impartialité, l’indépendance et la neutralité. Ces principes soulignent l’importance de sauver des vies humaines et d’alléger la souffrance, et d’agir exclusivement en fonction des besoins, sans discrimination entre les populations touchées, ou au sein même d’une de ces populations. En juin 2017, le gouvernement du Canada a publié sa première Politique d’aide internationale féministe (PAIF). Cette politique préconise une aide humanitaire fondée sur des principes, fournie en temps opportun et adaptée aux besoins, qui répond mieux aux besoins particuliers et au potentiel des femmes et des filles.

Le gouvernement du Canada répond aux crises humanitaires en finançant des partenaires expérimentés, ainsi que par le déploiement d’approvisionnements de secours et d’experts techniques. L’aide humanitaire est financée au moyen de paiements de transfert (c.‑à‑d. subventions et contributions) qui proviennent de l’enveloppe de l’aide internationale et qui font l’objet d’un rapport au Parlement à titre d’aide au développement officielle. Selon le Rapport au Parlement sur l’aide au développement officielle du gouvernement du Canada 2017-2018, l’aide humanitaire du Canada, qui s’élève à 852 millions de dollars, a contribué à sauver ou à améliorer la vie de plus de 91 millions de personnes dans 64 pays, et est intervenu à la suite 22 catastrophes naturelles.

Notamment, le Canada a réservé 840 millions de dollars sur trois ans (2016‑2019) pour apporter une aide humanitaire aux personnes les plus vulnérables touchées par les conflits en Syrie et en Iraq, dans le cadre de sa stratégie au Moyen‑Orient. Ce financement contribue à fournir un soutien pour des services de santé et d’éducation d’urgence, un approvisionnement en eau, des abris, de la nourriture et des services de protection, y compris contre la violence sexuelle et sexiste.

Contexte gouvernemental

AMC est le responsable, au gouvernement du Canada, des opérations associées à la prestation de l’AHI lorsque surviennent des situations humanitaires complexes et des crises soudaines dans des pays en développement. Lors de catastrophes naturelles à l’étranger, Affaires mondiales Canada coordonne l’intervention pangouvernementale. Au sein du Ministère, la Direction générale de l’AHI (MHD) est responsable des politiques, de l’aide et des fonctions d’intervention humanitaires. MHD se compose de trois division :

• Organismes humanitaires et aide alimentaire: Gère les relations politiques et maintient les relations avec les partenaires auxquels le Ministère fournit des subventions institutionnelles à long terme.
• Opérations AHI : Est responsable des programmes de soutien aux interventions humanitaires internationales du Canada. La division est géographiquement organisée en deux groupes : (1) Afrique subsaharienne; et (2) Moyen‑Orien, Amérique latine, Asie‑Pacifique, Europe (Ukraine).
• Interventions humanitaires aux catastrophes naturelles : Est responsable de la coordination de l’aide humanitaire et des fonctions d’intervention en cas de catastrophe naturelle à l’étranger.

En 2017‑2018, MHD a déboursé plus de 822 millions de dollars en soutien à l’aide humanitaire par l’entremise de ses partenaires de l’ONU, d’organisations non gouvernementales (ONG) et du CICR. Comme l’indique le tableau 1, les décaissements du Ministère liés à l’aide humanitaire ont connu une hausse constante au cours des trois dernières années.

MHD a des mécanismes en place afin de permettre aux fonds d’être rapidement disponibles pour les intervenants humanitaires en situation d’urgence. Notamment, MHD possède plusieurs fonds de réserve, y compris le Fonds d’assistance d’urgence en cas de désastre, le Fonds canadien pour l’assistance humanitaire et un soutien de base à la Banque canadienne de grains. Les fonds de réserve sont des mécanismes de financement commun auxquels MHD a déjà alloué des fonds, qui peuvent être rapidement débloqués lorsqu’une crise se produit et que les critères préétablis sont respectés.

En plus de MHD, AMC a un programme de développement de la Cisjordanie et de Gaza qui contribue à répondre aux besoins humanitaires des Palestiniens vulnérables tout en portant une attention particulière à la sécurité alimentaireSource : Système financier et administratif (SFA) du Ministère en date du 16 mai 2018et aux moyens de subsistance.

Recommandations du BVG de 2014

En 2014, à la suite d’un audit, le BVG a déposé le rapport Répondre aux crises humanitaires internationales émergentes, qui était axé sur la réponse du gouvernement fédéral aux crises humanitaires émergentes allant de catastrophe naturelle soudaine à une augmentation rapide des besoins humanitaires durant une crise complexe ou prolongée. L’audit a porté sur la période allant du 1er avril 2011 au 31 décembre 2013. Les auditeurs ont recommandé que le Ministère (Affaires étrangères, Commerce et Développement Canada à l’époque) :

• 1) Consigne de quelle manière les allocations de financement humanitaires sont établies;
• 2) Surveille et évalue la rapidité de ses réponses aux crises émergentes afin de trouver des moyens d’améliorer ses délais;
• 3) Évalue les résultats des projets d’aide humanitaire qu’il finance d’une manière utile pour la gestion des opérations.

Le rapport du BVG comprenait une quatrième recommandation, destinée au Ministère, qui relève du programme sur le Moyen‑Orient. Elle a été classée comme terminée en 2015 et dépasse la portée de cet audit.

2. Observations et recommandations

Les résultats de l’audit découlent d’un examen de documentation, d’entrevues et d’examens de dossiers. L’équipe d’audit a passé en revue les documents clés, y compris les politiques et directives pertinentes. L’équipe a mené 22 entrevues avec des employés impliqués dans des programmes d’aide humanitaire et a passé en revue un échantillon de 32 dossiers de projet. À la lumière de ce travail, des observations et des recommandations ont été formulées  en ce qui concerne : la mise en œuvre des recommandations du BVG; les politiques, les procédures et les lignes directrices ministérielles; les capacités des ressources humaines et la gestion de l’information; et la gestion des risques.

2.1 Mise en œuvre des recommandations du BVG

Documentation des allocations de fonds

Dans le rapport du BVG de 2014, on recommandait au Ministère de consigner de quelle manière les allocations de financement humanitaires sont établies, y compris les calculs déterminants et la justification. Par conséquent, le plan d’action de gestion stipulait que le Ministère consignerait systématiquement la justification détaillant de quelle manière les enveloppes de financement sont établies ainsi que les raisons pour lesquelles les propositions des partenaires ont été sélectionnées. L’audit a procédé à une vérification de la procédure utilisée par MHD pour l’allocation de fonds en réponse à la procédure d’appel global. À la lumière de ce travail, l’audit a révélé que MHD a un processus, des directives et des outils consignés afin de calculer les allocations des pays et que toutes les décisions de financement étaient consignées.

Une fois la PAG lancée, MHD calcule l’allocation de fonds aux pays à l’aide d’un outil interne, en utilisant diverses données. Plus précisément, les calculs sont effectués à partir de quatre critères d’importance égale :

1. Le financement total offert au pays ou à la région dans les années précédentes;
2. Un indicateur d’intensité de conflit;
3. Un indicateur de personnes déracinées;
4. Un indicateur d’insécurité alimentaire, connu techniquement sous le nom de cadre intégré de classification de la sécurité alimentaire.

Une fois le financement alloué à l’échelle nationale, les agents de programme évaluent les propositions des ONG et recommandent des projets à des fins d’approbation. Les recommandations du projet reposent sur diverses sources, notamment des consultations avec des programmes géographiques à l’administration centrale et sur le terrain. Les recommandations de projets sont consignées à l’aide d’un modèle officiel qui impose aux agents de programme de fournir une justification pour leurs recommandations. Les recommandations de financement des organisations multilatérales sont également consignées à l’aide de différents facteurs tels que leur présence et leur expérience sur le terrain, le type d’activités à être mises en œuvre et le montant de l’appel d’un pays en particulier.

Ces outils permettent à MHD de calculer les fonds qui sont alloués aux pays et de consigner la justification détaillant pourquoi chaque partenaire a été sélectionné pour recevoir un financement pour fournir de l’aide humanitaire, ce qui aide MHD à s’assurer que les organisations sélectionnées sont les mieux placées pour répondre aux besoins cernés et pour rejoindre les populations les plus vulnérables et alléger les souffrances.

Surveillance et évaluation de la rapidité

Dans le rapport du BVG de 2014, on recommandait au Ministère de surveiller et d’évaluer la rapidité de ses réponses aux crises émergentes pour trouver des moyens d’améliorer son délai de réponse. Dans son plan d’action de gestion, le Ministère a indiqué qu’il établirait un mécanisme de suivi afin de mesurer et d’évaluer la rapidité de ses réponses aux crises humanitaires émergentes, à manifestation rapide ou lente. L’audit a révélé que MHD n’a pas mis en œuvre le plan d’action de gestion tel qu’il a été élaboré à l’origine et que MHD a plutôt mis en place plusieurs mécanismes pour s’assurer d’une réponse rapide aux crises émergentes. Plus précisément, la PAG annuelle est bien structurée, les dates importantes étant déterminées, ce qui rend les délais d’approbation prévisibles et assure que les décaissements sont faits tôt dans l’année. MHD a également augmenté l’utilisation de programmations pluriannuelles et de fonds de réserve.

Évaluation des résultats de projets

Dans le rapport du BVG de 2014, on recommandait au Ministère d’évaluer les résultats des projets d’aide humanitaire qu’il finance d’une manière utile pour la gestion des opérations. Le plan d’action de gestion du Ministère indiquait que :

• Le Ministère éliminera l’accumulation existante de Rapports sommaires de gestion (RSG) de projets incomplets et, par la suite, il produira les RSG dans l’année suivant la réception des rapports de projets finaux;
• Dans le cadre de son examen des appels humanitaires annuels réalisé en novembre et en décembre, le Ministère élaborera un modèle de recommandation de financement qui intégrera une analyse des leçons apprises ainsi que de tous les résultats pertinents disponibles.

L’équipe d’audit s’attendait à ce que MHD ait pris toutes les mesures nécessaires à la mise en œuvre complète du plan d’action de gestion. MHD a certes progressé dans la réduction du nombre de RSG non complétés, toutefois l’audit a permis de constater qu’il restait toujours une accumulation de RSG incomplets. Les RSG sont utilisés pour consigner les résultats atteints pour chacun des projets financés. L’équipe d’audit a également constaté que les RSG ne sont pas toujours terminés dans l’année suivant la réception des derniers rapports sur les projets (abordé plus en détail dans la section 2.2).

Bien que les RSG ne soient pas toujours terminés dans les délais prévus, MHD recueille et évalue les résultats des projets humanitaires qu’il finance par d’autres moyens. Les résultats attendus et les exigences en matière de production de rapports sont décrits dans les ententes de chaque projet. On s’attend à ce que les partenaires fournissent des rapports de rendement annuels ou finaux, selon la durée du projet. Des entrevues avec la direction et le personnel de programme ont permis de constater que la surveillance s’effectue également au moyen de visites sur le terrain, lorsque c’est possible. Durant ces visites sur le terrain, les agents de programme rencontrent des bénéficiaires et d’autres donateurs afin de discuter du rendement des partenaires. Les visites sur le terrain sont considérées comme indispensables puisque MHD n’a pas d’agents qui se consacrent aux missions canadiennes à l’étranger. Les visites de surveillance sur le terrain sont alors documentées dans les rapports de suivi des missions.

De plus, les résultats provisoires sont recueillis auprès des ONG partenaires afin de guider le processus décisionnel de la PAG. Ces rapports périodiques comprennent un aperçu des résultats atteints au stade auquel se trouve le projet, qui sont communiqués aux employés de MHD et qui sont utilisés pour nourrir les discussions sur le rendement des partenaires. Ces discussions servent aux agents de programme pour évaluer les propositions des ONG et pour appuyer leurs recommandations de financement, qui sont consignées dans un modèle de recommandation de financement.

Bien qu’il reste une accumulation de RSG incomplets, MHD a mis en place un processus pour évaluer les résultats des projets d’aide humanitaire qu’il finance d’une façon utile pour la gestion des opérations.

2.2 Politiques, procédures et lignes directrices ministérielles

L’équipe d’audit s’attendait à ce que les politiques, les procédures et les lignes directrices ministérielles offrent un soutien efficace à la prestation des programmes d’AHI. L’équipe d’audit a évalué les politiques, les procédures, les lignes directrices et les outils ministériels applicables aux programmes d’AHI, y compris la PAIF et le Processus de programmation autorisé (PPA), et a constaté qu’ils offraient généralement un soutien au mandat et à la prestation des programmes d’AHI. Lorsqu’un soutien plus adapté était nécessaire, le programme d’AHI a comblé les lacunes avec ses propres pratiques, lignes directrices et outils. Cependant, dans certains cas, l’équipe d’audit a constaté que les outils ministériels n’étaient pas utilisés ou ne figuraient pas dans les dossiers.

Des entrevues auprès de MHD ont indiqué que la PAIF soutient et renforce le mandat des programmes d’aide humanitaire. Elle communique également aux partenaires l’engagement du gouvernement du Canada à intégrer au cœur de son aide humanitaire l’égalité des genres et l’autonomisation des femmes et des filles. MHD a rédigé une sous‑politique de la PAIF intitulée Action humanitaire tenant compte des genres (en cours d’approbation au moment de l’audit) qui vise à offrir des indications plus détaillées aux agents.

Au niveau opérationnel, le programme est soutenu par le PPA, le processus normalisé du Ministère pour les projets d’aide humanitaire. Le PPA identifie les principales exigences du début d’un projet à sa mise en œuvre, par exemple de remplir l’Outil d’évaluation du risque fiduciaire, l’évaluation de l’égalité des sexes, le processus d’intégration de l’environnement et le rapport sommaire de gestion.

L’Outil d’évaluation du risque fiduciaire (OERF) est un outil de gestion du risque conçu dans le but d’offrir une approche uniforme et systématique pour évaluer, atténuer, surveiller et gérer le risque fiduciaire lié aux investissements dans l’aide au développement du Ministère. Cet outil sert à évaluer le risque fiduciaire associé aux organisations humanitaires partenaires. Pour chaque projet, MHD doit remplir une version simplifiée de l’OERF (adaptée au contexte humanitaire) qui ne couvre que l’évaluation des risques liés aux aspects financiers, de gouvernance et de corruption des organisations. Ce processus simplifié est suffisant et efficace pour déterminer le niveau de risque fiduciaire d’un projet, déterminer les mesures d’atténuation appropriées et soutenir la sélection d’instruments financiers. En se fondant sur un échantillon de projets examinés, l’équipe d’audit a constaté que l’OERF était rempli pour tous les projets.

Dans le cadre du PPA, un formulaire d’évaluation de l’égalité entre les sexes (ES) doit être rempli pour tous les projets d’aide internationale. Le formulaire d’évaluation de l’ES est requis afin d’assurer que la question de l’égalité entre les sexes est prise en considération dans toutes les initiatives d’aide internationale, conformément aux politiques ministérielles. Étant donné la nature particulière de l’aide humanitaire, un formulaire d’évaluation de l’ES abrégé est rempli pour toutes les initiatives d’aide humanitaire. Ce formulaire simplifié s’est révélé plus adapté à la nature des programmes d’aide humanitaire, tout en respectant les exigences de la politique. L’équipe d’audit a constaté que les formulaires d’évaluation de l’ES ne sont pas toujours consignés dans les dossiers.

Le formulaire du Processus d’intégration de l’environnement (PIE) est requis dans le cadre du PPA afin d’assurer l’intégration des considérations en matière de durabilité environnementale aux initiatives d’aide internationale d’AMC. Le formulaire du PIE permet d’inscrire les renseignements qui attestent du respect par le Ministère de la politique environnementale et des exigences juridiques liées à l’aide internationale au développement. Bien que le PIE soit axé sur l’aide internationale au développement, l’outil est très flexible. Selon le secteur, le contexte et l’envergure de l’initiative, les agents de programme doivent seulement remplir les sections pertinentes du formulaire. L’équipe d’audit a constaté que le formulaire du PIE est généralement rempli tel que requis.

Le processus ministériel nécessite aussi de remplir un rapport sommaire de gestion (RSG), ce qui permet aux représentants de programmes de consigner les résultats de projets et de produire des rapports. Bien que les processus ministériels nécessitent que le RSG soit rempli annuellement, l’équipe d’audit a remarqué que MHD remplit le RSG à la fin de chaque projet, peu importe sa durée. L’équipe d’audit a examiné une liste de projets de MHD dans les quatre dernières années et a constaté que les RSG de 39 projets n’étaient pas terminés au moins dans l’année suivant leur fin, et pour lesquels plus de 300 millions de dollars ont été déboursés. De plus, en se fondant sur l’échantillon de projets examinés, l’équipe d’audit a constaté que les RSG n’étaient pas toujours consignés dans les dossiers.

Recommandation 1 :

Le SMA du Secteur des enjeux mondiaux et du développement devrait veiller à ce que les résultats des projets d'assistance humanitaire soient collectés et rapportés de manière à répondre aux principales exigences ministérielles sur les rapports.

2.3 Ressources humaines – Planification, formation et outils

L’équipe d’audit s’attendait à ce que le programme d’AHI s’appuie sur des ressources humaines ayant la capacité requise pour obtenir des résultats. Plus précisément, on s’attendait à ce que le programme conserve suffisamment de connaissances et d’expérience pour obtenir des résultats, et que les employés du programme aient la formation et les outils dont ils ont besoin pour assumer les rôles et responsabilités nécessaires à l’exécution du programme. L’équipe d’audit a examiné la documentation liée à la planification, les lignes directrices, les outils et la documentation liée à la formation des ressources humaines (RH). En se fondant sur des entrevues et l’examen des documents, l’équipe d’audit a constaté qu’en matière de ressources humaines, MHD a actuellement en place la capacité requise pour assurer la prestation du programme, mais n’a pas de stratégie de RH. De plus, elle a constaté que certaines améliorations pouvaient être apportées en matière de gestion des outils et de l’information.

Planification des ressources humaines

Affaires mondiales Canada a un système de rotation et de mobilité du personnel en place, ce qui permet au Ministère d’affecter des employés à différents postes au Canada et ailleurs dans le monde. Ce système a été créé pour permettre le déplacement périodique du personnel, favoriser son perfectionnement professionnel et répondre aux besoins opérationnels du service extérieur. La majorité des postes au sein de MHD sont mobiles depuis 2015. Au moment de l’audit, 36 des 39 postes d’agents et de gestionnaires de programme étaient mobiles. Les postes sont dotés pour une période de trois ans et, ainsi, un tiers de l’effectif de MHD change chaque automne. Les entrevues ont permis de constater que ce roulement élevé a contribué à la perte de l’expertise spécialisée et de la mémoire institutionnelle. Bien que les entrevues aient permis de conclure que les connaissances et l’expertise sont actuellement adéquates, la gestion s’est dite préoccupée en ce qui concerne la perte d’expertise humanitaire dans un avenir rapproché étant donné qu’un plus grand nombre d’agents d’expérience quittent la division dans le cadre d’une rotation de poste.

Étant donné la situation, l’équipe d’audit s’attendait à ce que MHD ait une stratégie de RH en place qui identifierait clairement quelles connaissances, expérience et expertise sont nécessaires pour assurer que le programme maintienne une capacité suffisante à sa prestation. Les entrevues ont permis de constater que bien que les défis en matière de RH fassent régulièrement l’objet de discussions à leurs réunions, la direction n’a pas officiellement défini les besoins en RH ou élaboré une stratégie pour relever les défis relatifs aux RH.

Formation et outils

Le processus de mobilité du personnel du Ministère s’effectue peu avant la PAG annuelle qui a lieu à l’automne, la période la plus occupée de l’année pour MHD. Ainsi, il est particulièrement important que les nouveaux employés reçoivent la formation et les outils nécessaires à l’exercice de leurs fonctions dans un cours laps de temps.

L’équipe d’audit a constaté qu’il n’y a pas de formation officielle spécifique aux programmes d’aide humanitaire offerte par l’École de la fonction publique du Canada ou l’Institut canadien du service extérieur. Pour combler cette lacune, la direction de MHD organise chaque automne des séances de formation internes hebdomadaires qui portent sur divers sujets, y compris la relation de MHD avec les autres directions d’AMC, les mécanismes des programmes d’AHI, les principaux partenaires multilatéraux, les interventions en cas de catastrophes naturelles et la Procédure d’appel global. Le personnel de MHD a accès aux présentations PowerPoint de ces séances de formation dans le répertoire ministériel. Les entrevues avec le personnel de programme ont permis de constater que la majorité de l’apprentissage se fait au travail, souvent avec des échanges informels avec des collègues plus expérimentés. L’équipe d’audit a aussi remarqué que la direction n’a pas élaboré de plan de formation officiel pour les nouveaux employés. Les entrevues ont permis de constater qu’il y a un besoin de cerner les principaux besoins en formation et d’élaborer un plan de formation pour les agents humanitaires.

De plus, l’équipe d’audit a constaté que MHD a élaboré divers outils et documents d’orientation afin d’aider les agents de programme à faire leur travail relatif à la gestion de projet, à la communication avec des partenaires et à la gestion de l’information. L’équipe d’audit a constaté que les outils associés à la Procédure d’appel global et aux fonds de réserve sont bien consignés. Les entrevues ont permis de conclure que les agents disposent généralement de directives et d’outils nécessaires pour faire leur travail, mais qu’il existe certaines lacunes et que la documentation d’orientation est en cours d’amélioration. En effet, l’équipe d’audit a constaté que certains documents étaient désuets ou toujours sous forme d’ébauche. Étant donné la mobilité du personnel responsable des programmes de MHD, il est important que les outils et la documentation d’orientation soient complets, à jour et facilement accessibles pour permettre aux employés d’assumer leurs responsabilités.

MHD offre aux agents de programme une orientation sur la gestion de l’information, qui précise quels documents doivent être conservés dans un dossier de projet. Une bonne gestion de l’information contribue à assurer un transfert efficace des renseignements d’un projet. En procédant à l’examen d’un échantillon de 32 dossiers de projet, l’équipe d’audit a noté l’absence de certains documents clés. Notamment, l’équipe d’audit a été incapable de trouver certains des documents suivants : ententes signées, formulaires d’évaluation de l’ES, approbations en vertu de l’article 34, RSG et communications avec des partenaires. Une bonne gestion de l’information contribue à faciliter la continuité des projets, particulièrement en présence d’un effectif mobile.

Recommandation 2 :

Le SMA du Secteur des enjeux mondiaux et du développement devrait élaborer une stratégie de formation pour les agents de programme, afin d’assurer que le programme maintient une capacité de ressources humaines suffisante à sa prestation.

Recommandation 3 :

Le SMA du Secteur des enjeux mondiaux et du développement devrait s’assurer que les outils et les directives des programmes d’aide humanitaire internationale sont complets et à jour, et que la documentation clée des projets est conservée.

2.4 Gestion du risque

L’équipe d’audit s’attendait à ce que les mécanismes soient en place pour systématiquement cerner, évaluer, atténuer et surveiller les risques jusqu’à l’atteinte des objectifs du programme d’AHI. L’équipe d’audit a mené des entrevues avec le personnel de MHD, et a procédé à l’examen des politiques et des lignes directrices sur la gestion des risques ainsi que de la documentation sur les risques associés aux programmes. L’équipe d’audit a constaté que MHD n’avait pas de processus officiel de gestion du risque en place, quoique les entrevues indiquaient que le sujet de la gestion du risque est régulièrement abordé par la direction. L’équipe d’audit a constaté que les risques associés aux projets sont généralement bien gérés, bien que certaines lacunes aient été constatées.

La gestion du risque est un pilier essentiel d’une gestion moderne. Dans son Guide de gestion intégrée du risque, le Secrétariat du Conseil du Trésor (SCT)exige une évaluation continue des risques à tous les niveaux et dans tous les secteurs de l’organisation, ainsi qu’une surveillance, une révision et amélioration continus des approches et des processus de gestion du risque afin d’en assurer l’efficacité. Un processus efficace de gestion du risque soutient la prise de décisions, l’établissement des priorités, l’affectation des ressources, la prestation des programmes et une réaction appropriée aux risques. Il renseigne aussi sur la reddition de comptes, les rôles et les responsabilités en ce qui concerne la gestion du risque d’une organisation.

Étant donné la nature complexe et l’importance relative du programme de MHD, il est primordial que la gestion établisse une stratégie officielle de gestion du risque afin de cerner les risques liés à l’atteinte de ses objectifs de programme et les mesures d’atténuation adéquates. À l’échelle du programme, MHD a achevé le Cadre de gestion du risque dans le contexte de son Profil de l’information sur le rendement, comme l’exige la Politique sur les résultats du Conseil du Trésor. Cependant, l’équipe d’audit a constaté que ce cadre était toujours à l’étape d’ébauche au moment de l’audit. De plus, la haute direction a indiqué que, bien que les risques fassent régulièrement l’objet de discussions, elle n’utilise pas de processus officiel de gestion du risque qui permettrait de cerner, d’évaluer, d’atténuer, de surveiller et d’examiner les risques auxquels fait face le programme, et de produire des rapports sur ces risques. Officialiser un processus de gestion du risque serait particulièrement bénéfique à la gestion de l’AHI étant donné la mobilité de l’équipe de gestion.

L’audit a permis de constater que la gestion du risque se déroule bien à l’échelle du projet, notamment avec l’OERF et le profil de risque du projet. De plus, dans le cadre du processus de gestion du risque de MHD, les ONG partenaires doivent satisfaire à dix exigences minimales avant de pouvoir être admissibles au financement relatif à l’aide humanitaire, ce qui contribue à assurer que MHD ne finance que des partenaires de confiance. Ces dix exigences minimales sont évaluées et notées dans le profil institutionnel du partenaire, qui doit être renouvelé à la demande de MHD. En se fondant sur l’examen d’un échantillon de projets, l’équipe d’audit a constaté que tous les ONG partenaires ont un profil institutionnel complet. Cependant, l’équipe d’audit a remarqué que, selon l’information fournie (un tableau principal de suivi), les profils institutionnels n’étaient pas tous à jour conformément aux délais indiqués. De plus, les gestionnaires de programme n’ont pas pu indiquer si les profils institutionnels ont été renouvelés après une période de temps donnée et s’il existait une directive interne à ce sujet. Le renouvellement périodique des profils institutionnels contribuerait à atténuer le risque de financer des partenaires qui pourraient ne plus satisfaire aux exigences à respecter pour l’obtention d’un financement de l’AHI et pourrait être une bonne pratique lorsque les profils sont utilisés au sein du Ministère.

Recommandation 4 :

Le SMA du Secteur des enjeux mondiaux et du développement devrait s’assurer qu’une stratégie officielle de gestion du risque est mise en œuvre à l’échelle du programme d’aide humanitaire.

Recommandation 5 :

Le SMA du Secteur des enjeux mondiaux et du développement devrait mettre en place un processus afin de renouveler périodiquement les profils institutionnels des ONG.

3. Conclusion

L’audit a permis de conclure que les processus et les contrôles sont en place pour assurer la prestation efficace du programme d’aide humanitaire internationale. Cependant, quelques faiblesses ont été relevées dans les domaines de la gestion du risque, de l’utilisation uniforme du processus ministériel, et de la formation, des outils et des directives. L’audit a également permis de conclure que la Direction générale de l’assistance humanitaire internationale a mis en place des mesures pour appliquer les recommandations de 2014 du Bureau du vérificateur général qui relèvent de la Direction générale de l’assistance humanitaire internationale.

Annexe A : À propos de l’audit

Objectif

L’objectif de l’audit consitait de déterminer si les processus et les mesures de contrôle sont en place pour que l’aide humanitaire soit offerte efficacement, et si les recommandations de l’audit de 2014 du BVG, contenues dans le rapport Répondre aux crises humanitaires internationales émergentes, ont été entièrement mises en œuvre.

Portée

Cet audit a examiné les procédés opérationnels, les processus et les mesures de contrôle en place pour la gestion et la prestation du programme d’AHI. L’audit a couvert la période de 2016‑2017 à 2018‑2019, et a également donner suite aux recommandations de 2014 du BVG adressées à AMC.

Critères

• 1. Les recommandations de l’audit de 2014 du BVG ont été entièrement mises en oeuvre.
  • 1.1 Le Ministère consigne de quelle manière les allocations de financement humanitaires sont établies, y compris les calculs importants et la justification.
  • 1.2 Le Ministère surveille et évalue la rapidité de ses réponses aux crises émergentes afin de trouver des moyens d’améliorer ses délais.
  • 1.3 Le Ministère évalue les résultats des projets d’aide humanitaire qu’il finance d’une manière utile pour la gestion des opérations.
• 2. Des mécanismes sont en place pour systématiquement cerner, évaluer, atténuer et surveiller les risques jusqu’à l’atteinte des objectifs du programme d’AHI.
• 4. Les politiques, les procédures et les lignes directrices ministérielles offrent un soutien efficace à la prestation des programmes d’AHI.
• 5. La capacité du programme d’AHI en matière de ressources humaines permet d’appuyer l’obtention de résultats.
• On conserve les connaissances et l’expérience nécessaires à l’obtention des résultats du programme d’AHI.
• Les employés du programme d’AHI reçoivent la formation et les outils dont ils ont besoin pour assumer les rôles et responsabilités nécessaires à l’exécution du programme.

Approche et méthodologie 

Les méthodes suivantes ont été utilisées pour recueillir des éléments probants pour permettre d’atteindre l’objectif de l’audit :

• Examiner les politiques, directives et lignes directrices pertinentes;
• Examiner et analyser la documentation, y compris les renseignements financiers et autres;
• Exécuter une révision des principaux processus et mesures de contrôle;
• Examiner un échantillon des dossiers de projet;
• Interviewer le personnel ministériel clé;
• Réaliser d’autres tests d’audit jugés nécessaires.

Annexe B : Plan d’action de la direction