Audit du Bureau de gestion des sommets pour la présidence du G7 de 2018

Rapport final

Affaires mondiales Canada 
Bureau du dirigeant principal de l’audit

Date de presentation
Juin 2019

Acronymes et symboles

BGS

Bureau de gestion des sommets

DPF

Dirigeant principal des finances

G7

Groupe des sept

PFM

Secteur de la politique stratégique

Rapport FINSTAT

Rapport sur la situation financière

SAP

Systèmes, applications et produits

SMA

Sous-ministre adjoint

SMFP

Direction des Services de paiement

SPAC

Services publics et Approvisionnement Canada

Résumé

Le 27 mai 2017, le premier ministre a annoncé que le Canada accueillerait le Sommet du G7 à La Malbaie, dans la région de Charlevoix au Québec. Il a déclaré que le Canada assumerait la présidence du G7 du 1er janvier au 31 décembre 2018 et que cela lui permettrait de mettre en avant ses priorités nationales et internationales. En tant que pays qui exerce la présidence du G7, le Canada a été responsable, entre autres, d’accueillir et d’organiser le Sommet du G7 qui a eu lieu les 7 et 8 juin 2018.

Importance

Bien que ce ne soit pas une structure de gouvernance mondiale, le G7 fournit un leadership sur les défis mondiaux et sert de catalyseur pour le progrès international. Le Sommet du G7 se tient chaque année et est accueilli par divers pays à tour de rôle. La présidence du G7 est une entreprise importante pour le Canada, car elle exige la coopération et la participation de 15 ministères et organismes fédéraux, y compris Affaires mondiales Canada (comme il est précisé à l’Annexe B).

La planification, l’organisation et l’exécution de la présidence du G7 sont de la responsabilité d’Affaires mondiales Canada, sous la direction du sous-ministre responsable du Sommet du G7 et du représentant personnel du premier ministre (Sherpa). En février 2017, pour l’appuyer dans ce rôle, le Ministère a annoncé la création du Bureau de gestion des Sommets (BGS) qui est chargé de la coordination de toute la logistique liée à la préparation, à l’organisation et à la réalisation du Sommet des dirigeants du G7, des réunions ministérielles et d’autres événements liés à la présidence du G7.

En décembre 2017, des fonds supplémentaires totalisant 604,5 millions de dollars ont été approuvés par le ministre des Finances et ont été alloués à tous les partenaires fédéraux pour les activités de la présidence du G7. Ce montant comprend 99,9 millions de dollars qui couvrent les dépenses engagées par Affaires mondiales Canada. De plus, plusieurs ministères et organismes ont alloué des fonds à même leurs niveaux de référence respectifs.

Points examinés

L’objectif de l’audit était de vérifier si le BGS a utilisé les processus adéquats pour accomplir son mandat dans le cadre de la présidence du G7 de 2018, conformément aux politiques et directives applicables du Ministère et du gouvernement du Canada. L’audit a examiné les processus et les systèmes utilisés par le BGS en matière de planification financière, de gestion des marchés et des dépenses et de rapports et contrôles financiers. L’audit couvre la période du 1er avril 2017 au 31 août 2018, et par conséquent exclut les activités qui ont eu lieu depuis septembre 2018. L’équipe d’audit a été informée qu’un fournisseur avait déposé une plainte écrite auprès du Bureau de l'ombudsman de l'approvisionnement concernant un contrat de service accordé par le Ministère avant le 30 juin 2018.  Ce contrat ne faisait pas partie de l'échantillon de contrats vérifiés dans le présent rapport (pour obtenir plus de détails sur la portée de l’audit et les critères, veuillez consulter l’Annexe B. L’audit évalue également les progrès réalisés dans la mise en œuvre d’observations et de recommandations formulées lors de précédents audits des sommets du G8 et du G20 qui avaient une portée semblable menés par le Ministère et le Bureau de la vérificatrice générale du Canada.

Constatations

L’audit conclu qu’en général, les processus et systèmes adéquats sont en place en matière de planification financière, de gestion des marchés et des dépenses, et de rapports et contrôles financiers dans le cadre de la présidence du G7. L’audit a cerné certaines possibilités d’amélioration en matière de gestion des marchés
et des dépenses, principalement en ce qui concerne les documents au dossier, les modifications apportées aux contrats et les paiements de factures dans les délais prévus. De plus, l’audit a révélé des occasions de faciliter et de renforcer les fonctions de contrôle et de production de rapports financiers.

Constatation 1

L’équipe d’audit a constaté que plusieurs pratiques ont été mises en place pour améliorer la planification financière, la gestion des marchés et des dépenses, et les rapports et contrôles financiers des activités de la présidence du G7, en réponse aux observations et recommandations formulées dans le cadre des précédents audits des sommets du G8 et du G20.

Constatation 2

L’équipe d’audit a remarqué qu’un processus était défini, communiqué et utilisé pour élaborer, consolider et examiner les prévisions budgétaires supplémentaires et l’attribution des fonds entre Affaires mondiales Canada et ses partenaires. L’équipe d’audit a constaté que les comités de surveillance, la haute direction et les organismes centraux ont joué un rôle d’analyse critique pour assurer une coordination efficace lors de l’établissement du budget. Le partage des locaux par les principaux partenaires, comités et groupes de travail a facilité la planification, la coordination et la réalisation des activités de la présidence du G7. La participation des partenaires fédéraux aux divers comités a permis de mettre en commun l’information, de cerner des économies de coûts et des gains de rendement possibles, et a favorisé l’intégration des plans opérationnels.

Constatation 3

L’équipe d’audit a constaté qu’un processus adéquat était en place au sein de la Direction des services ministériels du BGS pour assurer les fonctions de gestion des marchés et des dépenses. L’évaluation d’un échantillon de contrats et de dépenses a démontré une grande conformité aux politiques et directives du Ministère et du gouvernement du Canada, et l’équipe d’audit a relevé certaines possibilités d’amélioration, principalement dans les documents au dossier, les modifications de contrats et le paiement de factures dans les délais prévus.

Recommandations

1. Le sous-ministre adjoint responsable du Bureau de gestion des sommets devrait s’assurer que les tâches liées aux documents au dossier, à la gestion des modifications des contrats et au paiement des factures respectent les politiques et les directives applicables du Ministère et du gouvernement du Canada.
2. Le sous-ministre adjoint responsable du Bureau de gestion des sommets devrait s’assurer que les rapports financiers périodiques portent sur le financement fourni complet, y compris les prévisions budgétaires, les dépenses réelles et les projections des services internes et du Secteur de la politique stratégique, afin de pouvoir exercer un contrôle de l’ensemble du budget du Ministère pour la présidence du G7.
3. Le sous-ministre adjoint responsable du Bureau de gestion des sommets devrait s’assurer que le dirigeant principal des finances de chacun des partenaires fédéraux confirme l’exactitude et l’intégralité des renseignements financiers finaux fournis pour la consolidation et la production de rapports sur le financement et les coûts de la présidence du G7.

Énoncé de conformité

Selon mon jugement professionnel à titre de dirigeant principal de l’audit, le présent audit a été effectué conformément aux Normes internationales pour la pratique professionnelle de l’audit interne de l’Institut des auditeurs internes ainsi qu’à la Politique et à la Directive du Conseil du Trésor sur l’audit interne, comme en témoignent les résultats du programme d’assurance et d’amélioration de la qualité. Les procédés d’audit appliqués et les éléments de preuve recueillis sont suffisants et appropriés pour appuyer l’exactitude des constatations et la conclusion formulée dans le présent rapport, et pour fournir une assurance de niveau vérification. Les constatations et la conclusion reposent sur une comparaison entre les conditions qui existaient au moment de l’audit et les critères d’audit préétablis convenus avec la direction. Elles s’appliquent uniquement à l’entité examinée ainsi qu’à la portée et à la période visées par l’audit.

1. Contexte

La responsabilité principale de la planification, de l’organisation et de l’exécution de la présidence du G7 relève d’Affaires mondiales Canada, sous la direction du sous-ministre du Sommet du G7 et du représentant personnel du premier ministre (sherpa). En février 2017, dans le but d’appuyer ce rôle, le Ministère a annoncé la création du Bureau de gestion des sommets (BGS) qui est chargé de la coordination de toute la logistique liée à la préparation, à l’organisation et à la mise en œuvre du Sommet des dirigeants du G7, des réunions ministérielles et d’autres événements liés à la présidence du G7.

Le BGS est conjointement dirigé par un sous-ministre adjoint et deux directeurs généraux (planification et programmes) rémunérés par Affaires mondiales Canada, et un directeur général (sécurité) rémunéré par la Gendarmerie royale du Canada. Plusieurs comités interministériels et du BGS appuient la planification et la coordination des activités liées à la présidence du G7. De plus, certains groupes de travail à l’échelle du gouvernement ont été mis sur pied pour aider à atteindre des gains d’efficacité dans des secteurs opérationnels précis, comme la gouvernance de l’approvisionnement, l’hébergement et le transport.

L’organisation des activités dans le cadre de la présidence du G7 a nécessité la coopération et la participation de 15 ministères et organismes fédéraux. Des fonds supplémentaires totalisant 604,5 millions de dollars ont été approuvés en décembre 2017 par le ministre des Finances et ont été remis à tous les partenaires fédéraux pour la planification, l’organisation et la réalisation de la présidence du G7. Ce montant comprend des fonds pour les dépenses imprévues de 25 millions de dollars. Les fonds supplémentaires comprennent un montant de 99,9 millions de dollars pour couvrir les dépenses d’Affaires mondiales Canada. En plus des fonds supplémentaires, les partenaires fédéraux ont affecté des fonds de leur niveau de référence respectif.

2. Observations et recommandations

Cette section énonce les principales constatations et observations qui sont divisées en trois thèmes généraux, la planification financière, la gestion des marchés et des dépenses, et les rapports et contrôles financiers.

2.1 Planification financière

Budget global de la présidence du G7

L’équipe d’audit s’attendait à ce qu’un processus d’élaboration, de consolidation et d’examen des prévisions budgétaires supplémentaires et des affectations de fonds entre Affaires mondiales Canada et ses partenaires soit défini, communiqué et utilisé pour assurer une planification financière adéquate et un contrôle efficace.

L’équipe d’audit a constaté qu’un processus d’élaboration, de consolidation et d’examen des prévisions budgétaires supplémentaires et les affectations de fonds entre Affaires mondiales Canada et ses partenaires était défini, communiqué et utilisé comme on le décrit ci-dessous.

Élaboration et consolidation des besoins en matière de financement

Le processus de planification a commencé bien avant que le 27 mai 2017, date où le premier ministre a annoncé que le Canada accueillerait, les 8 et 9 juin 2018, le Sommet des dirigeants du G7 à La Malbaie, au Québec. Une réunion interministérielle a eu lieu le 11 janvier 2017, où on a fourni l’organigramme proposé, les hypothèses préliminaires et les échéances à respecter qui ont fait l’objet d’une discussion entre les partenaires fédéraux. En avril 2017, le processus d’élaboration des prévisions budgétaires a été approuvé par le ministère des Finances et le Bureau du Conseil privé et a été communiqué à tous les ministères et organismes.

Affaires mondiales Canada était responsable de publier une lettre de financement générale qui contient ses exigences en matière de financement et sa demande de financement, ainsi que le financement supplémentaire demandé par les partenaires fédéraux énoncés dans une annexe. On a demandé aux ministères de produire leur propre lettre de financement qui comprend les organismes faisant partie de leur portefeuille, et de faire référence à la lettre de financement globale d’Affaires mondiales Canada. En juin et en juillet 2017, les lettres de financement du Ministère ont été envoyées au premier ministre, ainsi qu’un exemplaire au ministre des Finances. Chaque ministère devait présenter un document d’information contenant une justification, les raisons pour lesquelles les coûts supplémentaires ne pouvaient être financés à l’interne, ainsi qu’une répartition des coûts et une attestation de leur dirigeant principal des finances (DPF). On a demandé à tous les ministères de fournir des estimations finales des coûts à Affaires mondiales Canada pour que ce dernier puisse les intégrer dans sa lettre de financement global et son annexe.

En outre, le Ministère a été mandaté pour coordonner une demande de financement consolidée qui comprend une répartition plus détaillée des fonds demandés par les ministères et les renseignements à l’appui. Le29 novembre 2017, la demande de financement consolidée a été envoyée par le BGS, avant que le ministre des Finances décide s’il accepte ou non la demande de financement supplémentaire pour le G7. La demande de financement consolidée a été signée par les ministres et contenait les attestations des DPF des partenaires fédéraux et les déclarations de confirmation signées par leur sous-ministre.

Rôle d’analyse critique des organismes de surveillance et des organismes centraux

Dans le rapport du printemps 2011 de la vérificatrice générale du Canada – Chapitre 1 – Dépenses pour les sommets du G8 et du G20 de 2010, la vérificatrice générale a indiqué que les processus d’examen des coûts dans les plans d’activités n’étaient pas uniformes. Pour régler ce problème, un Comité spécial du sous-ministre et un Comité interministériel des directeurs généraux ont été mis sur pied pour mettre en œuvre des pratiques exemplaires pour le partage et l’économie de coûts, l’intégration des activités de sécurité et l’amélioration de la communication de l’information entre les partenaires fédéraux, et pour jouer un rôle d’analyse critique plus actif dans le but d’assurer une meilleure consolidation de l’information sur les besoins en matière de financement, les allocations budgétaires et les dépenses.

De plus, le ministère des Finances, le Bureau du Conseil privé et le Secrétariat du Conseil du Trésor ont joué un rôle d’analyse critique lors de l’élaboration des budgets pour la présidence du G7 de 2018 en rencontrant les partenaires fédéraux pour acquérir une compréhension globale des besoins en matière de politique, de sécurité et de logistique de la mise en œuvre de la présidence du G7, et, lorsque nécessaire, ont demandé des explications aux ministères et organismes sur leurs besoins. Les analystes de l’organisme central ont participé à des ateliers distincts avec les partenaires responsables de la logistique et de la sécurité pour examiner les besoins et les hypothèses, et les partenaires qui ont joué un rôle d’analyse critique pour s’assurer que les activités communes ne sont pas intégrées à plusieurs lettres de demande de financement.

Une fois que le ministre des Finances a pris sa décision sur le financement supplémentaire alloué à la présidence du G7, on a demandé aux partenaires fédéraux d’envoyer des estimations budgétaires révisées avant le 4 janvier 2018, avec le financement supplémentaire des ministères et organismes ne dépassant pas 604,5 millions de dollars.

Élaboration du budget de la présidence du G7 par Affaires mondiales Canada

L’équipe d’audit s’attendait à ce que les besoins déterminés et les hypothèses à l’appui, les évaluations des risques, l’harmonisation aux plans des activités approuvés et l’examen par la haute direction et le DPF feraient partie du processus d’élaboration des estimations budgétaires supplémentaires du BGS et des modifications budgétaires subséquentes dans l’enveloppe de financement approuvé.

L’équipe d’audit a constaté que l’élaboration des estimations budgétaires par Affaires mondiales Canada était fondée sur des hypothèses qui ont été déterminées à ce moment-là et sur les plans d’activités connexes. Les risques financiers ont été intégrés à la planification budgétaire en tenant compte de scénarios qui étaient les plus susceptibles de se produire. Les estimations budgétaires ont été examinées par la haute direction pour vérifier leur pertinence et leur caractère approprié, et ont fait l’objet d’un examen critique par les organismes centraux.

L’équipe d’audit a constaté que les estimations budgétaires présentées dans la lettre de financement et dans la demande consolidée d’Affaires mondiales Canada ont été élaborées par les directeurs qui étaient en poste à ce moment-là. Les connaissances et l’expertise de ceux qui ont participé aux précédents sommets ont facilité l’élaboration du budget.

Un processus détaillé a été élaboré pour aider à déterminer les estimations salariales et budgétaires de fonctionnement de chaque direction. Des centres de fond distincts associés à chaque direction, ainsi que des numéros d’ordre internes ont été créés pour faire le suivi des coûts liés à la présidence du G7. Les centres de fond ont comparé ces coûts avec les données des précédents sommets pour produire des statistiques comparatives. On a effectué le calcul des coûts de déplacement standards pour s’assurer que tous les directeurs établissent leurs besoins financiers pour les déplacements en se fondant sur les mêmes coûts standards. S’il était prévu qu’une direction couvre les dépenses des autres directions, toutes les hypothèses devaient être écrites et confirmées par les deux parties. Les budgets des salaires étaient fondés sur l’organigramme, les postes requis et d’autres facteurs comme une estimation des heures supplémentaires, des augmentations de salaire et des payes rétroactives.

Une réunion avec tous les directeurs qui étaient présents à ce moment-là, le directeur général, Planification, et le directeur exécutif, Services ministériels, a eu lieu pendant le processus d’élaboration du budget pour examiner les hypothèses et s’assurer que tous les éléments du budget étaient pris en compte, et qu’il n’y avait pas de dédoublement. L’Unité des services financiers du BGS a joué un rôle d’analyse critique pour confirmer que les estimations budgétaires correspondaient aux coûts standards, tenaient compte de toutes les hypothèses et ne comprenaient pas les services ministériels financés par ce centre de fonds précis. De plus, les estimations budgétaires ont fait l’objet d’un examen critique par les organismes centraux.

Financement approuvé

En janvier 2018, une fois que le ministre des Finances a pris sa décision sur le financement supplémentaire, le BGS a présenté les estimations budgétaires. Les entrevues ont indiqué que les estimations budgétaires ont été examinées par le directeur général, Planification, et le directeur exécutif, Services ministériels.

Les estimations budgétaires révisées ont été divisées en deux sources de financement : le nouveau financement (supplémentaire) et le financement existant (niveau de référence). Le financement supplémentaire approuvé par le ministre des Finances s’élevait à 99,9 millions de dollars, et comprenait une affectation bloquée pour l’exercice 2018-2019. À des fins internes, le budget ministériel a été divisé en trois composantes : BGS, Sherpa et PFM, chaque composante comprenant une disposition pour les services internes.

Budgets révisés et prévisions

L’équipe d’audit a constaté que l’approbation tardive de la présentation au cours du processus de planification du G7 a eu une incidence sur la planification budgétaire et les activités d’Affaires mondiales Canada. Au moment de l’approbation, des décisions opérationnelles n’étaient pas encore prises, et cela a retardé le processus de passation de marchés de certains contrats clés ou s’est traduit par l’apparition de nouveaux besoins en matière de passation de marchés. L’étape de planification de la présidence du G7 s’est donc prolongée, et une part importante du financement prévu pour l’exercice 2017-2018 n’a pas été dépensée au cours de cet exercice. Le Ministère a fait une demande de report de fonds et attend une réponse du ministre des Finances.

Au cours des deux exercices 2017-2018 et 2018-2019, le Ministère a alloué des fonds supplémentaires puisés à même son niveau de référence supérieurs aux fonds présentés dans le budget révisé présenté au Conseil du Trésor en janvier 2018. Les modifications budgétaires ont été insérées dans les rapports financiers mensuels préparés par l’Unité des services financiers du BGS et présentés pour examen et approbation aux membres du Comité de gestion des réserves et des finances créé en septembre 2017. Selon les plus récentes prévisions, la direction s’attend à ce que le Ministère affiche des excédents et n’aura pas à demander un retrait de l’affectation bloquée, si la demande de report de fonds est approuvée par le ministre des Finances.

Communication des principaux changements

L’équipe d’audit s’attendait à ce que les principaux changements en matière de besoins, d’hypothèses, de plans d’activités et de coûts soient rapidement communiqués aux intervenants concernés du BGS et à ses partenaires pour assurer une planification et un contrôle adéquats du budget dans leurs enveloppes de financement approuvées respectives.

De plus, l’équipe d’audit a constaté que les directeurs du BGS ont participé à la réalisation d’une évaluation des risques qui a permis de s’assurer que les mesures d’atténuation des risques adéquates étaient en place. Un chemin critique a également été élaboré et mis à jour tous les mois par chacun des directeurs du BGS, ainsi qu’un chemin critique consolidé qui a été préparé et a fait l’objet d’une discussion aux réunions du BGS dans le but d’aider à la réalisation dans les délais prévus des activités de la présidence du G7.

Comités et réunions

L’équipe d’audit a constaté que le Conseil exécutif du BGS, le Comité de gestion du secteur du BGS et le Comité des opérations interministérielles ont servi de forum pour discuter des problèmes de gestion et des opérations, pour prendre des décisions et échanger d’autres renseignements pertinents. Le Conseil exécutif du Bureau de gestion des sommets s’est concentré sur la logistique et les besoins opérationnels. Il se réunissait deux fois par mois au cours de la période d’août à octobre 2017 pour discuter des questions financières et opérationnelles, et il a cessé ses réunions quand le Comité de gestion du secteur et le Comité des opérations ont été mis sur pied.

Le Comité de gestion du secteur a été créé pour discuter et examiner les problèmes de gestion, et a servi de forum pour échanger des renseignements et discuter. Le Comité se rencontrait au moins deux fois par mois au cours de la période de novembre 2017 à mars 2018. Le rôle du Comité des opérations était de coordonner les opérations, comme la préparation des installations, l’hébergement et le transport, pour optimiser les besoins en matière de logistique et appuyer le rendement. Le comité se rencontrait deux fois par mois au cours de la période de décembre 2017 à avril 2018. Quelques mois avant le sommet, les réunions des deux comités ont été remplacées par des réunions quotidiennes des membres.  

L’équipe d’audit a constaté que le Comité spécial du sous-ministre avait des discussions périodiques pendant les étapes de planification et de réalisation des activités de la présidence du G7. Le Comité interministériel des directeurs généraux qui a été créé au printemps 2017 se rencontrait au moins une fois par mois au cours de la période de mai 2017 à avril 2018. En outre, les entrevues ont révélé qu’il y avait une communication quotidienne entre le SMA du BGS et ses homologues.

Des groupes de travail à l’échelle du gouvernement ont également été formés pour accroître le rendement dans des domaines opérationnels précis, comme la gouvernance de l’approvisionnement, l’hébergement et le transport. Le partage des locaux par les partenaires, les comités et les groupes de travail a facilité la planification, la coordination et la réalisation des activités de la présidence du G7.

Évaluation des risques

Les directeurs du BGS ont participé à la réalisation d’une évaluation des risques qui a permis de

s’assurer que les mesures d’atténuation des risques adéquates étaient en place pour les activités de la présidence du G7. Des lignes directrices sur le processus d’évaluation des risques ont été préparées, et des outils ont été présentés aux directeurs en décembre 2017. L’évaluation des risques a été réalisée et rédigée en février 2018.

En plus de l’exercice d’évaluation des risques susmentionnée, les entrevues ont révélé que les risques ont été gérés sur une base continue par les directeurs et leurs équipes respectives. La direction a déclaré qu’elle effectuait une analyse des risques à chaque événement, réévaluait les besoins au cours des réunions quotidiennes de l’équipe et modifiait les plans au besoin.

Chemin critique

Un chemin critique du G7 a été conçu, tenu à jour et distribué par le Chef de cabinet et le conseiller stratégique pour orienter la planification et la mise en œuvre des activités de la présidence du G7. Il sert à faire le suivi des fonctions stratégiques, précises et immédiates par direction, ainsi que les tâches qui nécessitaient l’attention de la haute direction pour s’assurer de la réalisation du mandat du BGS dans les délais prévus. 

Il a été demandé aux directeurs du BGS, au moment de leur nomination, d’élaborer et de tenir à jour leur propre chemin critique de mesures de suivi et les échéanciers, et ce, dès avril 2017. Ils ont été ajoutés toutes les semaines à un chemin critique intégré du BGS, mais moins détaillé, qui représentait toutes les directions et tous les intervenants, et contenait les activités et les produits livrables clés, les dates et les sections responsables, ainsi que leur statut et les commentaires.

Le chemin critique intégré a été distribué au cours des réunions du Comité de gestion du secteur du BGS pour suivre les progrès, et était mis à jour après chaque réunion pour rappeler aux directeurs les mesures de suivi.

2.2 Gestion des marchés et des dépenses

Rôles, responsabilités et processus

L’équipe d’audit s’attendait à ce que les rôles, les responsabilités et les processus en matière de gestion des marchés et des dépenses du BGS soient définis et en place afin de garantir des fonctions de gestion de l’approvisionnement et des dépenses efficaces et conformes.

L’équipe d’audit a constaté que le BGS avait mis en place et communiqué un cadre de gestion de l’approvisionnement et de gestion financière, qui comprenait les rôles, les responsabilités et les processus définis dans le but d’atténuer les risques liés à l’approvisionnement et d’assurer la conformité aux politiques et directives du Ministère et du gouvernement du Canada.

Unité des biens et services et Unité des services financiers du BGS

Le BGS a mis sur pied une Unité des biens et services centralisée qui fournit une orientation et surveille les activités d’approvisionnement et de passation de marchés du BGS. Conformément à la Politique sur les marchés du Conseil du Trésor, Services publics et Approvisionnement (SPAC) était l’autorité

contractante dans les contrats qui étaient sous sa responsabilité et également dans les contrats où son expertise était demandée par le BGS.

En vertu des processus en place, un agent de négociation des contrats de l’Unité des biens et services était chargé d’examiner la demande signée par l’autorité déléguée, de déterminer le type de contrat à attribuer et de lancer un processus d’appel d’offres si nécessaire. Les contrats étaient signés par l’autorité déléguée de l’Unité des biens et services ou de SPAC concernée et une copie était envoyée à l’Unité des services financiers du BGS. Avant d’envoyer la facture approuvée à l’Unité des services financiers du BGS, l’agent de négociation des contrats désigné aidait l’autorité déléguée à obtenir l’attestation en vertu de l’article 34 en confirmant que le montant facturé correspondait bien aux modalités du contrat et au bon compte du grand livre général.

Les agents financiers de l’Unité des services financiers du BGS ont effectué plusieurs tâches de vérification pour s’assurer que les factures correspondaient aux modalités des contrats, qu’elles étaient autorisées, et que les codes inscrits étaient exacts et appropriés. Ils étaient chargés de s’assurer que les fonds étaient engagés et que les factures originales avaient été fournies. Une version électronique de la facture était saisie dans le système financier et administratif du Portail P2P (Procure-to-pay), et un paiement était effectué au fournisseur par l’agent financier désigné. La vérification des comptes en vertu de l’article 33 et l’émission des paiements étaient effectuées par la Direction des services de paiement (SMFP).

Orientation et outils en matière d’approvisionnement

Les lignes directrices sur l’attribution des responsabilités contractuelles et sur les procédures en matière de passation de marchés sont présentées dans le Guide de l’approvisionnement accessible sur le site intranet d’Affaires mondiales Canada. Le guide fournit, entre autres, des renseignements précis sur le processus de passation de marchés, de la détermination des besoins jusqu’au paiement des factures.

L’instrument de délégation des pouvoirs de signature de documents financiers et contractuels d’Affaires mondiales Canada énonce en détail les pouvoirs qui ont été délégués aux postes du BGS pour l’engagement des dépenses, la consignation des engagements, la passation de marchés, l’attestation et le paiement. Aucun pouvoir de passation de marchés spécial n’a été obtenu pour l’achat de biens et services liés à la présidence du G7.

Des processus ont été élaborés et documentés pour les activités précises de gestion des transactions et des dépenses. Ils étaient accessibles au personnel sur le lecteur commun du BGS. Ils portaient sur la délégation des pouvoirs, la réservation de fonds, les engagements, les comptes fournisseurs et les factures, l’utilisation des cartes d’achat, les fournitures de bureau, les demandes envoyées à Achetez@MAECD, les interprètes et la traduction, les bons de taxi, les lettres de voyage, les demandes et le formulaire de devis, les frais d’hébergement, la préparation des rapports de dépenses et les procédures comptables de fin d’exercice.

L’équipe d’audit a remarqué que les recommandations formulées dans le rapport d’audit interne ministériel de janvier 2011 sur le Bureau de gestion des sommets du G8 et du G20 ont été mises en œuvre, notamment la création d’une liste de vérification permettant de s’assurer que tous les documents essentiels sont insérés dans le dossier d’approvisionnement et l’ajout d’une question

supplémentaire dans le formulaire de demande de marchés, pour déterminer si l’entrepreneur proposé est un ancien fonctionnaire qui reçoit une pension ou un paiement forfaitaire.

Comité interministériel sur la gouvernance de l’approvisionnement

UnComité interministériel sur la gouvernancede l’approvisionnement a été créé pour regrouper les besoins en matière d’acquisition de biens et de services des partenaires fédéraux, déterminer les moyens d’acquisition les plus efficaces et faciliter les besoins en matière d’approvisionnement des partenaires fédéraux qui recherchent des biens ou des services identiques dans la même région. Le Comité sur la gouvernance de l’approvisionnement s’est réuni deux fois par mois au cours de la période de septembre 2017 à mars 2018.

Le Comité interministériel sur la gouvernance de l’approvisionnement a été créé pour servir de forum de consultation, d’analyse, d’échange de renseignements et de communication claire entre le BGS, les partenaires et les autres intervenants en ce qui concerne l’adjudication et la gestion des contrats. Ce Comité a permis de trouver des domaines où une stratégie de passation de marchés et d’approvisionnement commune pourrait permettre au gouvernement du Canada d’accroître le rendement et de réaliser des économies de coûts globales. Il a également servi de soutien aux divers groupes de travail faisant partie de l’organisation du G7.

On a avisé l’équipe d’audit qu’une liste de contrats essentiels ou de contrats à octroyer par l’intermédiaire de la soumission par voie électronique a été présentée au SMA du BGS pour examen et a ensuite été présentée au Cabinet du premier ministre à titre informatif. On a aussi avisé l’équipe d’audit que le gestionnaire de l’Unité des biens et services a vérifié toutes les demandes de propositions, et dans certains cas, le directeur adjoint a participé à l’examen et a vérifié la stratégie d’approvisionnement.

Pour les raisons susmentionnées, le Conseil ministériel d’examen des marchés n’a pas été chargé d’examiner les contrats dont les besoins sont d’une valeur (initiale ou modifiée) supérieure à 200 000 $ (taxes comprises) ni les contrats à risque élevé, comme l’exige le Guide d’approvisionnement d’Affaires mondiales Canada.

Les estimations budgétaires comprennent une disposition relative aux paiements à titre gracieux. La date limite pour présenter une demande est le 15 septembre 2018. En date du 31 août 2018, 60 demandes de paiements à titre gracieux étaient actives et dans l’ensemble, elles étaient inférieures au budget prévu. Certaines demandes de paiement à titre gracieux ont été examinées à l’interne, alors que d’autres ont été examinées par une firme externe embauchée par contrat pour participer au processus d’examen.  

Respect des politiques et des directives applicables du Ministère et du gouvernement du Canada

L’équipe d’audit s’attendait à ce que les pratiques de gestion des marchés et des dépenses du BGS respectent les politiques et les directives du Ministère et du gouvernement. L’équipe d’audit a évalué un échantillon de 35 marchés et de 14 autres types de dépenses pour biens et services pour vérifier la conformité aux politiques et directives applicables du Ministère et du gouvernement du Canada. Les critères évalués portaient sur les soumissions et la sélection, l’adjudication des contrats, l’administration des contrats et la gestion des dépenses. Bien qu’une évaluation d’un échantillon de

marchés et de dépenses ait révélé un niveau élevé de conformité aux politiques et directives du Ministère et du gouvernement du Canada, l’équipe d’audit a cerné certains points à améliorer, principalement le manque de documents au dossier, les modifications contractuelles et le paiement rapide des factures.

En ce qui concerne le manque de documents au dossier, l’équipe d’audit a découvert quatre contrats dont le dossier d’approvisionnement n’avait pas de piste d’audit complète contenant toutes les communications et les décisions pertinentes. Par exemple, dans un des cas, un processus concurrentiel a été entrepris auprès des fournisseurs par téléphone ou par courriel. Il manquait des documents au dossier, comme toutes les réponses fournies par les fournisseurs et les noms des personnes-ressources. Dans un autre cas, la différence entre le montant de la soumission et le montant du contrat n’a pas été documentée dans le dossier.

En ce qui concerne les modifications des contrats, l’équipe d’audit a trouvé trois contrats où les services ont été rendus avant que le contrat ou la modification n’ait été signé. De plus, dans l’un de ces contrats, les factures payées dépassaient d’environ 22 000 $ la valeur du contrat inscrite dans l’application SAP, et ce, avant qu’une modification ne soit émise. Le versement d’un paiement supérieur à la valeur du contrat ne respecte pas la Loi sur la gestion des finances publiques.

L’équipe d’audit a également constaté que l’un des contrats a été modifié de 144 % de sa valeur initiale environ quatre mois après la date de fin du contrat, et ce, après que le BGS ait reçu et payé la facture finale. Même si le paiement final a été émis, le contrat n’était pas fermé dans l’application SAP, ce qui a permis de le modifier. La direction a expliqué que lorsqu’il n’y avait plus de fonds pour un contrat, ils ne fermaient pas toujours le contrat dans le système. Le BGS aurait dû utiliser un autre processus d’approvisionnement au lieu d’apporter une modification.

L’équipe d’audit a constaté que dans le cas de neuf contrats, des factures inscrites dans l’application SAP en date du 30 juin 2018 n’avaient pas été payées dans les 30 jours suivant leur réception. Les délais variaient entre 31 et 89 jours après la date de réception de la facture, et certaines factures reçues avant le 31 juillet 2018 (deux contrats) n’étaient toujours pas payées en date du 31 août 2018. La direction a expliqué que plusieurs facteurs ont retardé le paiement des factures, dont des discussions avec les fournisseurs sur les montants facturés, le niveau élevé des factures après la fin du sommet et les vacances d’été. L’équipe d’audit a été informée par la direction qu’elle n’a pas eu à verser des intérêts pour ces paiements tardifs.

L’équipe d’audit a également vérifié si l’ensemble des 32 contrats de plus de 10 000 $ échantillonnés avaient été divulgué conformément aux exigences des Lignes directrices sur la divulgation proactive du SCT et a constaté qu’un seul contrat, d’une valeur de 89 496 $, n’avait pas été divulgué. Un examen plus poussé a indiqué que l’exclusion de ce contrat était attribuable à un problème technique qui a touché tous les Ministères utilisateurs du SAP qui utilisaient les rapports relatifs à l’empreinte de base du gouvernement du Canada pour générer leurs rapports de divulgation proactive. L’équipe d’audit a été informée que ce problème avait été soumis à l’équipe chargée du système à Travaux publics et Services gouvernementaux Canada pour une solution future.  Ce contrat devrait être divulgué dans le rapport du quatrième trimestre de 2018-2019.

Recommandation

1. Le sous-ministre adjoint responsable du BGS devrait s’assurer que les activités relatives à l’ajout des documents au dossier, à la gestion des modifications des contrats et au paiement des factures respectent les politiques et les directives applicables du Ministère et du gouvernement du Canada.

2.3 Rapports et contrôles financiers

Coûts liés à la présidence du G7 d’Affaires mondiales Canada

L’équipe d’audit s’attendait à ce que le BGS conserve et présente des renseignements financiers à jour et exacts, et que la haute direction exerce un contrôle et une surveillance adéquats de la gestion financière de leurs secteurs de responsabilité respectifs pour s’assurer que les rapports soient exacts et exhaustifs.

Comme nous le mentionnons plus loin, l’équipe d’audit a constaté que des renseignements financiers opportuns étaient conservés et transmis au Comité de gestion des réserves et des finances pour l’aider à exercer son rôle de contrôle financier. À des fins internes, le budget ministériel a été divisé en trois éléments : le BGS, le Sherpa et le PFM, chaque élément comprenant une disposition pour les services internes. L’équipe d’audit a constaté qu’à l’exception du rapport de fin d’exercice, le rapport financier présenté aux membres du Comité de gestion des réserves et des finances du BGS ne contenait que les éléments liés au BGS et au Sherpa, et ne contenait aucun renseignement sur PFM et les services internes.

Des centres de fonds précis ont été créés pour permettre le suivi des coûts liés aux activités du BGS, du Sherpa et de PFM. Les finances ministérielles ont également reçu des numéros d’ordre interne pour l’identification des services internes directement liés à la présidence du G7.

Surveillance exercée par le Comité de gestion des réserves et des finances

Les rapports financiers, les rapports de voyages et les rapports sur les salaires et les heures supplémentaires ont été conservés et fournis aux membres du Comité de gestion des réserves et des finances de façon régulière pour les aider dans leur rôle de surveillance. Des rapports ont été publiés tous les mois sauf dans les trois premières périodes de l’exercice où, en vertu des lignes directrices du Ministère, il n’était pas nécessaire de produire un rapport mensuel sur la situation financière (FINSTAT). Un rapport financier a également été présenté aux membres du Comité à la fin de l’exercice.

Les rapports financiers présentent des renseignements utiles sur les centres de fonds à des fins de surveillance, dont les données liées au budget, les dépenses réelles, les surplus (déficits), les prévisions, le taux d’épuisement des fonds, ainsi que des explications sur les écarts et transferts entre les lignes budgétaires. Toutefois, ils ne contenaient que des renseignements sur les éléments BGS et Sherpa du budget ministériel, à l’exception du rapport de fin d’exercice qui comprenait les estimations budgétaires et les dépenses réelles de PFM et des services internes. Par conséquent, le Comité a été

incapable de déterminer rapidement tout surplus (déficit) pour les autres éléments du budget ministériel.

Recommandation

1. Le sous-ministre adjoint responsable du BGS devrait s’assurer que les rapports financiers périodiques contiennent des renseignements sur l’ensemble du financement, y compris les estimations budgétaires, les dépenses réelles et les prévisions de PFM et des services internes, afin de pouvoir surveiller l’ensemble du budget ministériel pour la présidence du G7.

Surveillance exercée par les directeurs

Des réunions mensuelles ont eu lieu entre l’Unité des services financiers du BGS et les directeurs pour examiner les renseignements sur les prévisions, les dépenses et les engagements de leur centre de fonds qui ont été utilisés dans la préparation des rapports financiers. L’Unité des services financiers du BGS a tenu une feuille de calcul à jour pour chaque centre de fonds où sont expliqués les principaux écarts entre les prévisions et la lettre de financement. Dans le cadre du processus d’examen mensuel, l’Unité des services financiers du BGS s’est également assurée que la plus récente version de l’organigramme correspondait aux rapports sur les salaires, ce qui leur a permis de bien jouer leur rôle d’analyse critique quand les directeurs fournissaient leurs prévisions salariales. Les rapports financiers globaux de SMO, les rapports de voyages et les rapports sur les salaires et les heures supplémentaires ont été soumis aux membres du Comité de gestion des réserves et des finances. Bien que ces rapports n'aient pas été systématiquement partagés avec les directeurs, ils étaient disponibles sur demande pour leur centre financier respectif.

L’application SAP permet aux directeurs de surveiller les contrats, les montants facturés, les dépenses réelles et le budget de leur centre de fonds respectif. Certains directeurs ont créé des feuilles de contrôle qui leur ont permis, entre autres, de faire le suivi des dépenses, et déterminer ce qui a été payé, ce qui doit être payé, et d’analyser et de surveiller les dépenses. L’approbation des dépenses et des factures, ainsi que la révision de leur organigramme et l’approbation des heures supplémentaires étaient d’autres activités de surveillance exercées par les directeurs conformément aux attestations en vertu des articles 32 et 34.

Consolidation des coûts de la présidence du G7

L’équipe d’audit s’attendait à ce qu’un processus de production de rapports soit en place pour que les partenaires fédéraux puissent faire un compte-rendu des dépenses réelles et du financement approuvé pour la présidence du G7 dans le but de mieux informer le Parlement, comme le recommande le Rapport du printemps 2011 de la vérificatrice générale du Canada – Chapitre 1 – Les dépenses pour les sommets du G8 et du G20 de 2010.

L’équipe d’audit a constaté que l’Unité des services financiers du BGS avait mis en place un processus en vertu duquel les partenaires fédéraux devaient produire un rapport sur les renseignements financiers pertinents, dépenses réelles, budgets et dépenses prévus, qui étaient examinés, consolidés par le BGS et utilisés pour produire par la suite un rapport sur les coûts et le financement de la présidence du G7. Le processus est entré en vigueur en février 2018 lorsqu’on a demandé aux partenaires fédéraux d’envoyer les renseignements financiers du mois de janvier 2018.

Le BGS a élaboré un modèle de rapport qui a été fourni aux partenaires ainsi qu’un ensemble de directives pour assurer l’uniformité des rapports. Bien que le Ministère ne joue aucun rôle dans l’attestation des données présentées par les partenaires fédéraux, ils ont récemment reçu un rappel du BGS pour fournir un aperçu réaliste de leur situation financière, car les derniers renseignements soumis ne semblaient pas à jour. On les a également avisés que le sous-ministre préparait une réunion avec ses homologues chez les partenaires fédéraux pour discuter de la situation financière globale.

L’équipe d’audit a constaté qu’on a demandé aux DPF adjoints de signer les tableaux de déclaration, et qu’il est attendu des DPF qu’ils présentent une attestation avec leurs renseignements financiers finaux tel qu’indiqué dans le Guide à l’intention des ministères sur la gestion des initiatives horizontales et l’établissement de rapports connexes.

Recommandation

1. Le sous-ministre adjoint responsable du BGS devrait s’assurer que les partenaires fédéraux demandent à leur DPF respectif d’attester l’exactitude et l’exhaustivité des renseignements financiers finaux fournis pour la consolidation et le rapport de financement et des coûts de la présidence du G7.

3. Conclusion

L’audit a conclu que dans l’ensemble, des processus et des systèmes adéquats sont en place en matière de planification financière, de gestion des marchés et des dépenses et de rapports et contrôles financiers de la présidence du G7. L’audit a cerné certaines possibilités d’amélioration dans le domaine de la gestion des marchés et des dépenses, principalement au niveau de l’ajout de documents au dossier, des modifications de contrats et du paiement des factures dans les délais prévus. De plus, l’audit a révélé des occasions de faciliter et renforcer les fonctions de production de rapports et de contrôles financiers.

Annexe A : À propos de l’audit

Objectif

L’audit visait à fournir l’assurance que des processus adéquats sont utilisés par le BGS pour accomplir efficacement son mandat dans le cadre de la présidence du G7 de 2018, conformément aux politiques et directives applicables du Ministère et du gouvernement du Canada.

Portée

L’audit examinait les processus et systèmes utilisés par le BGS en matière de planification financière, de gestion des marchés et des dépenses et de rapports et de contrôles financiers dans le cadre de la présidence du G7. L’audit couvrait la période du 1er avril 2017 au 31 août 2018, et par conséquent excluait les activités qui ont été planifiées après le mois de septembre 2018.

Notre examen d’un échantillon de contrats et de dépenses pour des biens et des services couvrait la période du 1er avril 2017 au 30 juin 2018 et se limitait aux contrats et dépenses consignés dans le système d’applications SAP au 30 juin 2018. À la suite de l’audit, l’équipe d’audit a été informée qu’une plainte écrite avait été soumise par un fournisseur au Bureau de l'ombudsman de l'approvisionnement en ce qui concerne un contrat de service attribué par le ministère avant le 30 juin 2018. Ce contrat ne figurait pas dans l’échantillon de contrats et de dépenses pour des biens et services qui a été examiné.

Les paiements des montants facturés depuis le 30 juin 2018 dans l’application SAP ont été examinés. L’audit a également évalué les progrès réalisés dans la mise en œuvre des recommandations formulées dans le cadre des précédents audits qui avaient une portée semblable.

Les éléments suivants ont été exclus de la portée de l’audit :

• l’efficacité des activités du Sommet;
• la valeur des biens et des services que les planificateurs des sommets ont jugés nécessaires;
• les activités des ministères et organismes partenaires d’Affaires mondiales Canada;
• les demandes à titre gracieux des entreprises, des personnes et des organismes touchés par le Sommet.

Critères

Les critères ont été élaborés à la suite de l’évaluation détaillée des risques, et l’étude a porté sur les critères d’évaluation relatifs au cadre de responsabilisation de gestion établi par le bureau du contrôleur général du Secrétariat du Conseil du Trésor. Les critères d’audit ont fait l’objet d’une discussion et d’un accord avec les entités vérifiées. Les critères détaillés sont les suivants 

Approche et méthodologie

Afin de formuler des conclusions sur les critères qui précèdent et en fonction des principaux risques ciblés et évalués et des contrôles internes associés aux processus opérationnels connexes, la méthodologie de l’audit englobait notamment ce qui suit :

• cerner et examiner les politiques, directives et règlements pertinents;
• examiner et analyser les documents pertinents liés aux activités du BGS;
• examiner les audits précédents du Sommet du G8 et du G20 de 2010;
• acquérir une compréhension des processus et systèmes pertinents, ainsi que des risques et contrôles cernés;
• interviewer des responsables clés du Ministère;
• effectuer l’analyse des données sur les marchés;
• effectuer l’analyse les renseignements financiers et non financiers connexes;
• effectuer l’évaluation d’un échantillon de contrats et de dépenses pour des biens et services afin de vérifier s’ils respectent les politiques et directives applicables du Ministère et du gouvernement du Canada;
• appliquer toute autre méthode jugée nécessaire par l’équipe chargée de l’audit.

L’approche utilisée pour la sélection des contrats et des dépenses était une combinaison de techniques d’échantillonnage aléatoires et fondées sur les risques. L’échantillon comprenait 35 contrats d’une valeur totale de 12,8 millions de dollars comprenant des modifications, et des factures connexes d’une valeur totale de 6,7 millions de dollars en date du 30 juin 2018 sur l’application SAP. L’échantillon comprenait également 14 autres types de dépenses, notamment des frais de déplacement et d’autres dépenses ministérielles, d’une valeur totale de 3,9 millions de dollars en date du 30 juin 2018.

Annexe B : Partenaires fédéraux

• Affaires mondiales Canada
• Services publics et Approvisionnement Canada
• Santé Canada
• Ministère des Finances Canada
• Sécurité publique et de la Protection civile
• Gendarmerie royale du Canada
• Service canadien du renseignement de sécurité
• Agence des services frontaliers du Canada
• Agence canadienne d’inspection des aliments
• Agence de la santé publique du Canada
• Ministère de la Défense nationale et Forces armées canadiennes
• Innovation, Sciences et Développement économique Canada
• Transports Canada
• Administration canadienne de la sûreté du transport aérien
• Services partagés Canada

Annexe C : Plan d’action de la direction