Négociations en vue de l’Accord de libre-échange nord-américain (ALENA) – Évaluation environnementale initiale

12 décembre 2018

I. Résumé

Conformément à la directive du Cabinet sur l’évaluation environnementale des projets de politiques, de plans et de programmes de 2010 et au Cadre pour l’évaluation environnementale des négociations commerciales élaboré par Affaires mondiales Canada, le gouvernement du Canada a mené une évaluation environnementale initiale des négociations visant à moderniser l’Accord de libre-échange nord-américain (ALENA) entre le Canada, les États-Unis et le Mexique. Le présent rapport d’évaluation environnementale initiale suit l’émission d’un avis d’intention publié dans la Gazette du Canada le samedi 26 août 2017. L’avis d’intention donnait aux Canadiens jusqu’au mercredi 25 octobre 2017 (60 jours) pour présenter leurs points de vue et leurs observations sur l’incidence possible d’un ALENA renégocié sur l’environnement au Canada. La présente évaluation environnementale initiale vise à déterminer si des incidences importantes sur l’environnement sont probables par suite de la conclusion de l’ALENA modernisé.

Une évaluation qualitative de l’incidence possible d’un ALENA renégocié sur l’environnement a été menée dans le cadre de la présente évaluation environnementale initiale en se fondant sur la méthode d’analyse décrite dans le Cadre d’évaluation environnementale (section 2.2). L’évaluation qualitative a conclu qu’un ALENA renégocié aurait des effets négatifs mineurs sur l’environnement par rapport à l’ALENA original. De plus, un ALENA renégocié pourrait avoir d’importants effets favorables sur l’environnement grâce à des dispositions améliorées et exécutoires liées à la protection et à la gouvernance de l’environnement. Le Canada cherche également à obtenir des engagements qui soutiennent les efforts déployés pour s’attaquer aux changements climatiques et à d’autres défis environnementaux mondiaux. On estime que deux autres chapitres de l’accord renégocié (bonnes pratiques réglementaires et environnement) pourraient également avoir des effets favorables sur l’environnement.

Une évaluation quantitative des effets environnementaux n’a pas été menée parce que de telles évaluations sont dérivées des évaluations des effets économiques. Dans le cas de l’ALENA, étant donné que les négociations étaient en cours au moment de la rédaction du présent rapport, aucune évaluation des effets économiques n’a été menée.

En outre, étant donné que l’ALENA est en vigueur depuis plus de 20 ans, le gouvernement a entrepris une analyse préliminaire des études existantes sur ses effets sur l’environnement réalisées par la Commission de coopération environnementale (CCE) de l’ALENA, ainsi que par des groupes de la société civile et des organismes sans but lucratif au cours des dernières années. Ces études concluent que l’ALENA a pu entraîner une augmentation de la pollution atmosphérique au Canada, particulièrement dans les collectivités situées près de la frontière américaine, et avoir une incidence sur la capacité du Canada à adopter et à appliquer des mesures plus strictes en matière de protection de l’environnement.

Après la conclusion des négociations, le gouvernement mènera une évaluation environnementale finale incluant une discussion de toute analyse ultérieure liée aux répercussions possibles sur l’environnement, ainsi que les commentaires reçus à la suite de la présente évaluation environnementale initiale.

II. Aperçu des relations économiques entre le Canada, les États-Unis et le Mexique

Entré en vigueur le 1er janvier 1994, l’ALENA a créé à l’époque la plus grande région de libre-échange au monde. Depuis, l’ALENA a stimulé la croissance économique et contribué à hausser le niveau de vie de la population du Canada, des États-Unis et du Mexique. En renforçant les règles et les procédures qui régissent le commerce et l’investissement, l’ALENA s’est révélé un fondement solide pour accroître la prospérité du Canada, tout en offrant au reste du monde un bel exemple des avantages de la libéralisation du commerce.

Dans le cadre de l’ALENA, la valeur totale du commerce trilatéral de marchandises, calculée en fonction de la totalité des importations de chaque pays en provenance de ses deux partenaires de l’ALENA, s’élevait à près de 1,1 billion de dollars américains en 2017, ce qui représente une valeur plus de trois fois supérieure au niveau de 1993. Quelque 77,3 % des exportations totales de marchandises en provenance du Canada étaient destinées à ses partenaires de l’ALENA en 2017. Le commerce de marchandises entre le Canada et les États-Unis a plus que doublé depuis 1993 et les échanges commerciaux entre le Canada et le Mexique ont été multipliés par neuf durant la même période.

Le Canada est le plus grand marché d’exportation des États-Unis et l’un des trois plus importants pays d’exportation de marchandises pour 47 États américains. En 2017, les États-Unis ont exporté pour plus de 282 milliards de dollars américains de marchandises au Canada. La même année, les États-Unis étaient la première destination des exportations de marchandises canadiennes et le plus important fournisseur d’importations de marchandises du Canada. Près de 9 millions d’emplois aux États-Unis dépendent du commerce et de l’investissement avec le Canada, tandis que plus de 2 millions d’emplois canadiens sont liés aux exportations canadiennes vers les États-Unis. Le Canada est le principal fournisseur étranger d’énergie aux États-Unis et représentait la quatrième source cumulative d’investissement direct étranger (IDE) aux États-Unis à la fin de 2016. De plus, le Canada était le principal marché d’exportation de produits agricoles des États-Unis en 2017. Selon Agriculture Canada, chaque milliard de dollars de produits agricoles américains exportés vers le Canada permet de soutenir 8 000 emplois aux États-Unis et génère 1,3 milliard de dollars en activité économique.

Nos relations avec le Mexique en matière de commerce et d’investissement n’ont cessé de se renforcer depuis l’entrée en vigueur de l’ALENA. En ce qui concerne le commerce bilatéral global, le Mexique est le troisième partenaire commercial du Canada, le commerce bilatéral de marchandises atteignant plus de 43,3 milliards de dollars en 2017. Le stock d’investissements directs canadiens au Mexique a totalisé plus de 16,7 milliards de dollars en 2016, tandis que le stock d’investissements directs mexicains au Canada s’élevait à environ 1,7 milliard de dollars la même année. Les perspectives démographiques et économiques du Mexique laissent entrevoir une croissance encore plus forte des échanges commerciaux au cours des prochaines années.

Les dispositions de l’ALENA ont permis d’assurer une plus grande certitude et une plus grande stabilité pour la prise de décisions en matière d’investissement. Elles ont aussi contribué à renforcer l’attrait du Canada pour les investisseurs étrangers tout en offrant aux Canadiens des possibilités accrues d’investir dans les économies de nos partenaires de l’ALENA. Dans le contexte de l’ALENA, favorable à l’investissement, le Canada et les États-Unis ont développé l’une des relations d’investissement les plus importantes au monde, tandis que les relations entre le Canada et le Mexique ont fait un bond spectaculaire depuis l’entrée en vigueur de l’accord.

Conformément à sa promesse électorale et aux lignes directrices de la Trade Promotion Authority (autorité de promotion des échanges commerciaux), la nouvelle administration américaine, par l’entremise du Bureau du représentant américain au commerce (USTR), a officiellement avisé le Congrès, le 18 mai 2017, de son intention d’entamer des négociations avec le Canada et le Mexique en vue de renégocier l’ALENA. Le Canada a ensuite lancé son processus de consultation officielle sur l’ALENA en publiant un avis dans la Gazette du Canada le 3 juin 2017, donnant 45 jours aux Canadiens pour présenter leurs points de vue sur les négociations et un ALENA modernisé. Ces points de vue ont aidé à éclairer les positions et la stratégie de négociation du gouvernement. La première ronde de négociations a eu lieu à Washington du 16 au 20 août 2017.

III. Aperçu du processus d’évaluation environnementale

Le gouvernement du Canada est résolu à mener des évaluations environnementales de toutes les négociations qui concernent le commerce et l’investissement à l’aide d’un processus alliant la collaboration interministérielle aux consultations publiques. Le Cadre pour l’évaluation environnementale des négociations commerciales (« le Cadre ») explique ce processus en détail. Il a été créé en 2001 pour donner suite à la Directive du Cabinet sur l’évaluation environnementale des projets de politiques, de plans et de programmes (« la Directive »). Le Guide pour l’évaluation environnementale des négociations commerciales (« le Guide ») contient des directives détaillées sur l’application du Cadre. Les lignes directrices pour la mise en œuvre de la Directive du Cabinet exigent que les ministères expliquent la portée et la nature des répercussions sur l’environnement qui pourraient découler de la mise en œuvre des propositions, et leur incidence possible sur les objectifs et les cibles de la Stratégie fédérale de développement durable.

Le Cadre décrit le processus et la méthode à suivre pour mener l’évaluation environnementale des négociations commerciales. Il est souple à dessein, de façon à pouvoir être utilisé au cas par cas selon la nature de l’accord négocié. Les objectifs du processus d’évaluation environnementale des négociations commerciales, tels que décrits dans le Cadre, sont les suivants :

• aider les négociateurs canadiens à tenir compte des enjeux environnementaux dans le processus de négociation en leur fournissant des données sur les incidences environnementales d’un accord commercial ou d’investissement proposé; 
• documenter la façon dont les facteurs environnementaux sont pris en compte au cours des négociations commerciales.

Le Cadre prévoit une évaluation en trois étapes :

1. Évaluation environnementale initiale : examen préliminaire visant à cerner les grands enjeux éventuels.
2. Évaluation environnementale préliminaire : lorsque nécessaire, s’appuie sur les constatations de l’évaluation environnementale initiale et comporte une analyse approfondie de ces enjeux. 
3. Évaluation environnementale finale : publiée à l’issue des négociations, elle en documente les résultats et recense toute divergence importante par rapport à l’évaluation environnementale précédente.

À la fin de chaque étape, un rapport est rendu public et des commentaires sollicités^{Note de bas de page 1}. Si, au terme de l’évaluation environnementale initiale, on constate qu’il est peu probable que l’accord ait des incidences importantes sur l’environnement, il ne sera pas nécessaire de rédiger une évaluation environnementale préliminaire. Dans de telles circonstances, on continue toutefois de tenir compte des enjeux environnementaux dans les discussions en cours et une évaluation environnementale finale devra être rédigée.

Si besoin est, on peut assurer un suivi et une surveillance à l’issue des évaluations environnementales afin d’examiner toute mesure d’atténuation ou de renforcement qui serait recommandée dans l’évaluation environnementale finale. 

Méthode d’évaluation

Le Cadre prévoit une méthode d’analyse en quatre étapes pour la conduite des évaluations environnementales initiales, préliminaires et finales. Les directives sur la façon d’effectuer chaque étape de l’analyse sont présentées dans le Guide (section 4.6.1).

1. a. Détermination des effets économiques de l’accord à négocier. Cette étape a pour objet de définir les activités de libéralisation du commerce visée par l’accord faisant l’objet des négociations. On y examine les secteurs que l’accord potentiel pourrait inclure, les changements ou les nouvelles activités commerciales qui pourraient en résulter et la pertinence économique globale à l’échelle du Canada. On peut ainsi déterminer la portée de l’analyse à mener dans le cadre de l’évaluation environnementale et fixer l’ordre de priorité des questions à évaluer.
2. b. Détermination des effets environnementaux probables des changements économiques. Après avoir estimé les retombées économiques de l’accord commercial proposé, on détermine les effets environnementaux qui pourraient vraisemblablement en découler. On examine les incidences potentielles positives et négatives^{Note de bas de page 2}.
3. c. Évaluation de l’importance des effets environnementaux probables cernés. On évalue ensuite l’importance des incidences environnementales probables cernées. Le Cadre définit divers critères permettant de déterminer cette importance, dont la fréquence, la durée, la permanence, l’étendue géographique et l’ampleur, le degré de risque, l’irréversibilité des incidences et les synergies possibles entre elles.
4. d. Détermination des options d’amélioration ou d’atténuation qui serviront à orienter les négociations. L’évaluation environnementale initiale a pour objet de déterminer, dans un premier temps, les options ou les mesures stratégiques possibles qui pourraient s’imposer afin d’atténuer les incidences négatives potentielles ou de renforcer les incidences positives susceptibles de découler de l’accord proposé.

L’évaluation environnementale des négociations commerciales exige une collaboration interministérielle^{Note de bas de page 3}. Un comité interministériel est créé pour examiner l’évaluation environnementale de chacune des négociations et réunit des responsables des ministères participant aux négociations, notamment Environnement et Changement climatique Canada et l’Agence canadienne d’évaluation environnementale. Cette approche facilite la formulation de politiques et la prise de décisions éclairées tout au long du processus de négociation.

Le processus d’évaluation environnementale prévoit également des consultations auprès du public, des représentants des gouvernements provinciaux et territoriaux et du Groupe consultatif sur l’évaluation environnementale (GCEE), qui est une entité non gouvernementale. Le GCEE est composé de spécialistes provenant du secteur des affaires, des milieux universitaires et des ONG pour fournir des conseils en leur propre nom sur le processus d’évaluation environnementale. Au terme de chaque étape (évaluation initiale, préliminaire et finale), les rapports sont transmis aux représentants des provinces et des territoires et au GCEE pour solliciter leur rétroaction initiale avant d’être publiés pour recueillir les commentaires du public.

Évaluation environnementale initiale

Structure et portée

Les répercussions de l’ALENA sur l’environnement ont été analysées et étudiées à maintes reprises au cours des 24 dernières années. Par exemple, la Commission de coopération environnementale (CCE) de l’ALENA a étudié un certain nombre de questions environnementales liées à l’ALENA, notamment les transports et la pollution atmosphérique, l’agriculture et la biodiversité, ainsi que la libéralisation du commerce de l’électricité. Des études indépendantes ont également été menées à différentes étapes, 10 ans et 20 ans après l’entrée en vigueur, par exemple, afin d’évaluer les principaux effets de l’accord sur l’environnement dans les trois pays partenaires de l’ALENA. La section V du présent rapport résume les constatations principales de ces analyses et de ces études.

Prenant appui sur ces études et tenant compte des mémoires reçus dans le cadre des consultations, la présente évaluation environnementale initiale portera sur tous les aspects de l’entente en cours de négociation. Sa portée sera également limitée aux effets potentiels au Canada. La section VII présente une évaluation qualitative, chapitre par chapitre, des résultats possibles des négociations et de leurs effets potentiels sur l’environnement au Canada. En se fondant sur cette évaluation, la section comprend également des analyses détaillées des aspects manifestement susceptibles d’avoir certains effets sur l’environnement.

Processus de consultation

Un comité interministériel d’évaluation environnementale a été mis sur pied par Affaires mondiales Canada (AMC) pour effectuer l’évaluation environnementale des négociations de l’ALENA. Ce comité est composé de représentants d’AMC, d’Environnement et Changement climatique Canada, de l’Agence canadienne d’évaluation environnementale et d’autres ministères et organismes fédéraux concernés par les domaines négociés.

Ce processus de consultation se déroule à chaque étape de l’évaluation, avant que le document soit publié pour recueillir les commentaires du public. La présente évaluation environnementale initiale tient compte des commentaires reçus du Comité d’évaluation environnementale, des provinces et des territoires et du GCEE. Les commentaires reçus au cours de la phase préliminaire ont été pris en compte dans le présent rapport. De plus, les commentaires du public sur ce rapport d’évaluation environnementale initiale seront pris en considération pendant la rédaction du rapport de l’évaluation environnementale finale.

IV. Résumé des commentaires publics reçus pendant la consultation initiale

Un avis d’intention sur le lancement d’une évaluation environnementale portant sur la modernisation de l’Accord de libre-échange nord-américain a été publié le 26 août 2017^{Note de bas de page 4}. Cet avis invitait les parties intéressées à présenter leurs points de vue afin qu’ils soient pris en considération dans la rédaction de l’évaluation environnementale initiale. Les commentaires reçus portaient sur un large éventail de sujets, tels que l’eau, le règlement des différends entre investisseurs et États, et l’environnement.

Eau

L’eau a été l’une des questions les plus fréquemment soulevées dans les mémoires présentés. Le Canada est l’intendant d’environ 9 % de l’eau douce renouvelable dans le monde^{Note de bas de page 5} et les mémoires ont mis en garde contre l’inscription de l’eau comme bien ou service en vertu de l’ALENA, ce qui pourrait mener à l’exportation d’eau en vrac ou de biens connexes, comme l’eau embouteillée.

Les mémoires reçus soulignent qu’un tel résultat pourrait avoir d’importantes répercussions sur l’environnement, notamment la propagation d’espèces exotiques envahissantes, la sécheresse et des effets négatifs sur les rivages, la flore et l’habitat naturel du Canada. D’autres ont ajouté que cette question deviendra de plus en plus critique, à mesure que les effets des changements climatiques (comme la raréfaction des ressources en eau) deviendront visibles, ce qui accroîtra la pression pour exporter l’eau canadienne vers les régions qui font face à des pénuries et à la sécheresse.

Toutefois, il importe de souligner que le Canada n’a assumé aucune obligation, dans quelque accord commercial que ce soit, qui l’obligerait à autoriser des extractions ou des détournements d’eau en vrac pour l’exportation. Par conséquent, l’eau à l’état naturel n’est ni un bien ni un produit et ainsi, les mesures qui la régissent dans cet état ne sont pas assujetties aux obligations relatives au commerce des marchandises, y compris en vertu de l’ALENA.

Règlement des différends entre investisseurs et États (RDIE)

Les mémoires reçus désignent également le RDIE comme disposition actuelle de l’ALENA ayant l’incidence la plus importante sur l’environnement. Selon les mémoires, donner aux acteurs privés la possibilité de poursuivre les gouvernements en vertu d’un ALE pour protester contre l’adoption de mesures touchant directement ou indirectement les activités des sociétés pourrait décourager les gouvernements d’adopter des lois et des règlements plus stricts en matière d’environnement. Dans certains cas, des investisseurs ont contesté l’application de mesures environnementales, comme Bilcon c. Canada et S.D. Myers c. Canada, où le Canada a été jugé responsable d’avoir manqué à ses obligations en vertu de l’ALENA concernant les normes minimales de traitement et le traitement national.

Dans le contexte des négociations de l’ALENA, le Canada cherche un ensemble complet d’engagements liés au traitement des investisseurs canadiens et de leurs investissements, soutenu par un mécanisme efficace de règlement des différends qui ne porte pas atteinte au droit du gouvernement de réglementer dans l’intérêt public, y compris en ce qui concerne l’environnement. La réaffirmation du droit de réglementer dans l’intérêt public est un élément essentiel de l’approche du Canada dans ces négociations.

Environnement

Les mémoires reçus ont demandé au gouvernement d’adopter des dispositions substantielles et contraignantes sur l’environnement dans l’ALENA, notamment sur les changements climatiques, et mis en garde contre l’adoption d’un chapitre sur l’environnement qui n’imposerait pas de sanctions aux parties ne se conformant pas aux obligations environnementales. De plus, certains mémoires demandaient l’inclusion d’obligations sur l’environnement susceptibles d’aider le Canada et d’autres parties à respecter leurs obligations en vertu de l’Accord de Paris.

Le Canada est d’avis que les engagements pris pour des niveaux élevés de protection de l’environnement sont un élément important des accords commerciaux. Dans le cadre des négociations de l’ALENA, nous avons l’occasion de moderniser et de renforcer les dispositions de l’accord portant sur l’environnement afin de veiller à ce que les normes environnementales continuent à être respectées dans le cadre de nos relations de commerce et d’investissement. Le Canada continue également de collaborer avec les États-Unis et le Mexique pour explorer la possibilité d’inclure des engagements sur des questions précises d’importance pour le Canada, telles que les changements climatiques.

Commentaires supplémentaires de la part du public

Le gouvernement sollicite des contributions et des commentaires supplémentaires portant sur cette évaluation environnementale initiale. Les commentaires reçus seront utilisés en vue d’éclairer l’analyse de l’évaluation environnementale actuelle ou ultérieure ainsi que les futures évaluations environnementales qui seront réalisées dans le cadre d’autres initiatives commerciales de façon plus générale. Les suggestions de mesures d’atténuation améliorées pour contrer les incidences négatives potentielles sur l’environnement ou renforcer les retombées positives cernées à cette étape sont aussi les bienvenues. Les contributions et les commentaires peuvent être acheminés par diverses voies :

Courriel : EAconsultationsEE@international.gc.ca

Poste :

Évaluation environnementale des négociations de l’ALENA
Secrétariat des accords commerciaux et de l’ALENA (TCT)  
Affaires mondiales Canada, Édifice John G. Diefenbaker
111, promenade Sussex, Ottawa (Ontario) K1N 5A1

V. Aperçu des répercussions de l’ALENA sur l’environnement

Le présent processus constitue la première évaluation environnementale de l’ALENA par le Canada depuis sa négociation et sa mise en œuvre, car le processus d’évaluation environnementale au Canada a été adopté après la mise en œuvre de l’ALENA et ne couvrait pas les mesures, politiques et programmes déjà en vigueur. Cette section fournit une analyse préliminaire des études existantes sur les impacts environnementaux de l’ALENA dans les dernières décennies. Cette analyse se poursuivra et sera détaillée dans l’évaluation environnementale finale de l’ALENA, incluant les études académiques sur la question.

Le National Bureau of Economic Research (NBER) des États-Unis a évalué les effets potentiels de l’ALENA sur l’environnement aux États-Unis et au Mexique^{Note de bas de page 6} en 1991 (avant la conclusion de l’Accord). L’étude a conclu que le développement économique au Mexique suivant la mise en œuvre de l’ALENA augmenterait la pression politique favorable à des règlements plus stricts en matière de protection de l’environnement et pourrait entraîner une réduction de la production de pollution en raison de la spécialisation et du commerce accrus du Mexique. Le NBER a également constaté que les asymétries dans la réglementation environnementale jouent tout au plus un rôle mineur dans les décisions sur l’affectation des ressources et des investissements intersectoriels, répondant ainsi à l’une des inquiétudes majeures à l’époque, à savoir que l’ALENA mènerait à la création de « paradis de pollution » à la suite d’un « nivellement vers le bas » dans les lois et les règlements sur l’environnement.

L’Accord nord-américain de coopération dans le domaine de l’environnement (ANACDE), un accord parallèle à l’ALENA, a mis sur pied la Commission de coopération environnementale (CCE). La CCE a mené de vastes recherches sur des aspects particuliers de l’environnement et de l’écosystème nord-américain, comme la qualité de l’air et les émissions de gaz à effet de serre et de noir de carbone. En fait, une grande partie du travail de la CCE a porté sur le repérage, la gestion et la surveillance des menaces et des risques auxquels fait face l’écosystème nord-américain et la sensibilisation à ces risques, comme ceux présentés par les espèces exotiques envahissantes et les diverses formes de pollution dans les bassins des Grands Lacs. Grâce à ces travaux et à divers programmes de coopération dirigés par la CCE, les effets des dispositions environnementales contenues dans l’ANACDE ont été positifs et ont aidé les partenaires de l’ALENA à s’attaquer à diverses questions environnementales transfrontalières.

La CCE a conçu un cadre pour évaluer les répercussions environnementales de l’accroissement des échanges commerciaux découlant de l’ALENA. La CCE a diffusé ces évaluations dans le cadre d’une série de colloques avec des experts et le grand public. En 2000, le premier symposium portait sur les répercussions de l’ALENA sur l’eau douce, les pêches, les forêts, les déchets dangereux et le droit national de l’environnement, tandis que d’autres symposiums ont porté sur des questions comme l’énergie et l’agriculture (2003), l’investissement et la croissance économique (2005) et les services (2008).^{Note de bas de page 7} Au moyen d’études de cas, la CCE a constaté que l’impact le plus important de l’accroissement des échanges commerciaux a été mesuré dans le secteur des transports, où le transport de marchandises a connu une expansion massive alors que les infrastructures locales ne s’étaient pas adaptées aux changements^{Note de bas de page 8}. Certaines études ont conclu que cela a entraîné une augmentation des niveaux de pollution atmosphérique aux postes frontaliers et a affecté la santé humaine dans les collectivités frontalières, en particulier à la frontière américano-mexicaine^{Note de bas de page 9}, mais aussi à la frontière canado-américaine^{Note de bas de page 10}. De plus, la CEC a confirmé les conclusions du NBER concernant la création de paradis de pollution, déclarant que « les délocalisations industrielles ne sont que faiblement influencées par les réglementations environnementales, alors que des facteurs tels que les salaires, la proximité du marché, l’infrastructure et la politique fiscale, entre autres, se sont révélés avoir une plus grande influence sur le choix du lieu d’implantation^{Note de bas de page 11} » (traduction). Plus largement, la CCE a conclu que « les répercussions de l’ALENA sur l’environnement ne sont ni très mauvaises ni très bonnes, et qu’elles varient considérablement d’un secteur à l’autre et d’une région à l’autre^{Note de bas de page 12} » (traduction).

Des groupes de la société civile et des organismes sans but lucratif ont également mené des évaluations environnementales au cours de la même période. Par exemple, le Peterson Institute for International Economics a publié un document sur l’ALENA et l’environnement en 2000, la Fondation du Sierra Club a procédé à un examen périodique de l’impact environnemental de l’ALENA, la dernière version datant de mars 2014 pour souligner le 20e anniversaire de l’accord. L’Institut international du développement durable (IIDD) a également rédigé un document sur les impacts environnementaux de l’ALENA en juin 2017 avant la renégociation de l’ALENA.

Dans les études menées par des groupes de la société civile et des organisations à but non lucratif, le mécanisme de RDIE du chapitre 11 de l’ALENA est cité comme ayant les effets les plus négatifs sur l’environnement. En fait, les trois études mentionnées ci-dessus ont défini le RDIE comme moyen de dissuasion présumé pour la mise en œuvre de politiques et de règlements qui renforceraient la protection de l’environnement en Amérique du Nord. Ils soutiennent que le RDIE aurait plutôt créé un effet paralysant sur la formulation des politiques gouvernementales^{Note de bas de page 13}. Comme nous l’avons mentionné à la section IV, certains dossiers devant le RDIE, comme Bilcon c. Canada et S.D. Myers c. Canada, ont jugé que le Canada avait manqué à ses obligations en vertu de l’ALENA dans sa mise en œuvre de mesures liées à l’environnement. Cet effet paralysant est également mentionné par d’autres chercheurs universitaires, comme Stanford E. Gaines^{Note de bas de page 14}.

D’autres juristes soutiennent que le RDIE n’est pas un obstacle à la souveraineté de l’État et, par extension, à la formulation de politiques gouvernementales. C’est plutôt l’exercice des droits souverains des États^{Note de bas de page 15} qui mène potentiellement à de meilleures politiques qui tiennent compte du coût réel de la réglementation^{Note de bas de page 16}. Dans le même ordre d’idées, de nombreux organismes de réglementation mentionnent que la menace de différends en matière d’investissement n’influe pas sur le processus de réglementation^{Note de bas de page 17}. Certains juristes soutiennent que « les dispositions de l’AII, correctement interprétées, sont pleinement compatibles avec un état réglementaire solide^{Note de bas de page 18} ». À l’heure actuelle, le chapitre 11 de l’ALENA contient une disposition garantissant la pleine flexibilité sur le plan des politiques pour adopter ou maintenir des mesures relatives à l’environnement qui seraient autrement compatibles avec ce chapitre (art. 1114). Autrement dit, les pays de l’ALENA ne peuvent être tenus responsables, en vertu du RDIE, de l’adoption ou de l’application d’une mesure liée à l’environnement si cette mesure n’enfreint pas une obligation du chapitre 11 de l’ALENA.

D’autres répercussions sur l’environnement recensées par les groupes de la société civile comprennent l’utilisation accrue de pesticides et de produits chimiques dans les trois pays de l’ALENA en raison d’un nouveau modèle agricole axé sur l’exportation, l’augmentation du déboisement et de nouvelles menaces à la biodiversité au Mexique, ainsi que l’épuisement des ressources en eau. La relation directe entre ces phénomènes et l’ALENA n’a toutefois pas été clairement établie.

Certaines études ont également soutenu que l’ALENA a intensifié l’extraction et l’utilisation des combustibles fossiles en Amérique du Nord, augmentant ainsi les émissions de gaz à effet de serre du Canada^{Note de bas de page 19}. Bien que le secteur énergétique du Canada ait connu un important essor, cette croissance est en grande partie le résultat de politiques et de modèles commerciaux antérieurs à l’ALENA, auxquels l’accord a apporté une prévisibilité et une stabilité accrues. Le secteur de l’énergie aux États-Unis a également connu une expansion rapide au cours des dernières années, alimentée principalement par la demande interne et les nouvelles technologies qui ont accru la capacité d’extraction. En fait, la production d’énergie aux États-Unis équivaut à environ 90 % de la consommation intérieure d’énergie aux États-Unis en 2017^{Note de bas de page 20}.

En résumé, le bilan environnemental de l’ALENA depuis son entrée en vigueur a été équilibré, avec des effets favorables et défavorables au Canada. En fait, la plupart des études concluent que le Mexique a connu la majorité des effets défavorables, mais cela peut aussi s’expliquer par la croissance économique rapide du pays depuis l’entrée en vigueur de l’ALENA. Au Canada, des études non gouvernementales ont conclu que l’ALENA a contribué à une augmentation de la pollution atmosphérique, en particulier dans les collectivités situées près de la frontière américaine, et aurait pu avoir une incidence sur la capacité du Canada à adopter et appliquer des mesures de protection de l’environnement plus strictes. Toutefois, les dispositions de l’ANACDE et les travaux de la CCE ont permis aux partenaires de l’ALENA d’aborder positivement les menaces importantes qui pèsent sur l’écosystème nord-américain et d’autres questions environnementales.

VI. Commerce et environnement

Objectifs environnementaux du gouvernement du Canada dans le contexte des échanges commerciaux

Le Canada est résolu à s’assurer que ses négociations commerciales favorisent l’établissement d’objectifs commerciaux et environnementaux qui se renforcent mutuellement. L’importance de cette approche est mise en évidence par la forte corrélation qui existe entre les libres marchés, le développement économique et la protection de l’environnement. Un système commercial fondé sur des règles et des marchés encadrés par des règlements efficaces constituent les éléments de base de la croissance et du développement économiques. La réduction des obstacles au commerce contribue à créer des conditions facilitant le commerce et l’investissement dans des technologies respectueuses de l’environnement.

La Stratégie fédérale de développement durable du Canada (SFDD)^{Note de bas de page 21} est le principal instrument du Gouvernement du Canada pour planifier et faire rapport en matière de développement durable. Elle fixe les priorités gouvernementales en matière de développement durable, les cibles et les objectifs, et les mesures à prendre pour les atteindre. Les engagements pris par le Canada dans les chapitres sur l’environnement de ses accords de libre-échange portant notamment sur le commerce illicite d’espèces sauvages et l’exploitation forestière illicite, la gestion durable des pêches et des forêts, la conservation de la biodiversité et des espèces en péril, ainsi que les biens et services environnementaux, contribueront à l’atteinte des cibles et des objectifs fixés par la SFDD, tels que des « populations d’espèces sauvages en santé », des « côtes et océans sains », des « terres et forêts gérées de façon durable », et une « croissance propre ».

En recensant les effets importants qu’un accord commercial est susceptible d’avoir sur l’environnement, on permet aux négociateurs de déterminer si les mécanismes actuels, comme les lois et les cadres de réglementation existants, suffisent pour atténuer les incidences de l’accord proposé ou si des mesures d’atténuation supplémentaires doivent être prises. Le processus d’évaluation environnementale vise à déceler les répercussions négatives possibles sur l’environnement qui découleraient d’un accord commercial afin qu’elles soient réduites au minimum pendant que des efforts sont déployés pour contribuer au bien-être économique des Canadiens.

Objectifs du gouvernement du Canada en matière d’environnement dans le contexte de l’ALENA

Le Canada est résolu à s’assurer que les parties maintiennent des niveaux élevés de protection de l’environnement et une gouvernance environnementale solide à mesure que le commerce est libéralisé, sans affaiblir leurs lois environnementales dans le but de favoriser le commerce ou l’investissement. Tout en étant conscient qu’une activité économique accrue peut avoir des effets tant positifs que négatifs sur l’environnement, le Canada voit la renégociation de l’ALENA comme l’occasion de moderniser et de renforcer l’accord grâce à des dispositions environnementales ambitieuses et exécutoires qui garantissent le respect continu des normes environnementales dans le cadre de nos relations commerciales et en matière d’investissement. Le Canada met également de l’avant des engagements qui appuient les efforts déployés pour faire face aux changements climatiques et à d’autres défis environnementaux mondiaux.

VII. Résultats de l’évaluation environnementale initiale

L’évaluation environnementale initiale est présentée en deux parties. La première, l’analyse qualitative, détermine la portée et présente une analyse détaillée fondée sur la méthode d’analyse décrite dans le Cadre d’évaluation environnementale (section 2.2). Le tableau ci-dessous présente les résultats de l’exercice de détermination de la portée pour chaque enjeu (et le chapitre correspondant de l’ALENA).

La deuxième partie, l’analyse quantitative, est l’évaluation des répercussions environnementales d’un ALE exprimée en trois catégories d’indicateurs environnementaux (émissions de gaz à effet de serre, consommation d’énergie et utilisation de l’eau) basés sur les répercussions économiques estimées du modèle informatique d’équilibre général (IEG). Dans le contexte de la renégociation de l’ALENA, l’analyse quantitative n’a pas pu être effectuée pour les raisons expliquées dans la partie 2 de la présente section.

Partie 1 : Analyse qualitative

L’Aperçu général de tous les secteurs d’intérêt qualitatif ci-dessous offre un résumé de l’ensemble des secteurs faisant l’objet des négociations et leur incidence potentielle sur l’environnement. L’aperçu couvre tous les domaines de négociation initialement fixés entre le Canada, les États-Unis et le Mexique.

Après l’aperçu général, une analyse plus détaillée est présentée dans deux domaines clés, soit l’environnement et les bonnes pratiques réglementaires.

Limites de l’évaluation qualitative

Comme mentionné plus haut, la présente évaluation environnementale initiale constitue un exercice de délimitation de la portée visant à déterminer si la conclusion de l’ALENA est susceptible d’avoir des incidences importantes sur l’environnement. L’évaluation qualitative des incidences éventuelles sur l’environnement n’est pas un examen exhaustif de tous les secteurs de l’économie ou de toutes les questions environnementales. Elle a plutôt pour but de donner un aperçu des répercussions possibles sur l’environnement découlant de l’accord commercial. Par conséquent, plusieurs mises en garde s’imposent quant à l’interprétation des effets environnementaux signalés.

• Cette évaluation ne vise pas à évaluer les répercussions environnementales de la croissance économique, mais plutôt l’activité économique et les changements de politique commerciale qui pourraient découler des négociations de l’ALENA. De nombreuses forces macroéconomiques et microéconomiques sont en jeu et influent sur la composition et le flux des échanges. Les répercussions économiques réelles des négociations de l’ALENA dépendent également de la réaction des divers acteurs économiques face au nouvel environnement de politique commerciale.
• La présente analyse porte sur les incidences globales pour le Canada. Elle ne traite pas de leur répartition par province, territoire ou région. Bien que les incidences nettes puissent être positives, certaines régions risquent d’être affectées différemment.
• Alors que se déroulent encore les négociations de l’ALENA, il existe un certain degré d’incertitude associé à la détermination de leurs résultats. Il se peut que les changements à apporter à la politique commerciale ne soient connus qu’après la conclusion de l’ALENA et l’entrée en vigueur de l’accord et la mise en œuvre complète des obligations qui s’y rattachent.
• Les mesures adoptées en vue de protéger l’environnement pourraient causer d’autres incidences inattendues sur la société qui n’ont pas été prises en compte dans la présente évaluation en raison de la difficulté à les prévoir. À titre d’exemple, un changement de comportement pourrait neutraliser en partie les gains environnementaux, ce que l’on appelle l’effet « rebond » (p. ex., les gains en matière d’efficacité énergétique peuvent être ultérieurement neutralisés par une hausse de la consommation d’énergie).

Aperçu général de tous les secteurs d’intérêt qualitatifs

Analyse détaillée

L’analyse qualitative effectuée ci-dessus n’a pas permis de cerner les domaines où les négociations de l’ALENA pourraient avoir des effets négatifs importants sur l’environnement. En fait, dans la grande majorité des régions, on ne prévoit pas de répercussions environnementales au-delà de celles de l’ALENA initial. Toutefois, il y a deux domaines où des répercussions environnementales positives pourraient découler de la renégociation de l’ALENA. Il s’agit des chapitres sur l’environnement et sur les bonnes pratiques réglementaires.

En ce qui concerne le chapitre sur l’environnement, le Canada s’appuie sur ses réalisations passées et récentes et améliore les mesures de protection de l’environnement au moyen de dispositions novatrices dans le cadre d’un programme commercial qui vise à obtenir des engagements ambitieux en matière d’environnement. Comme indiqué à la section VI, le Canada cherche à obtenir des dispositions environnementales exécutoires et ambitieuses qui engagent les parties à maintenir des niveaux élevés de protection de l’environnement et une solide gouvernance environnementale, et à ne pas affaiblir les normes pour attirer les investissements ou le commerce. Le Canada prend également des engagements qui soutiennent les efforts visant à lutter contre les changements climatiques et d’autres défis environnementaux mondiaux. Si ces objectifs sont reflétés dans l’accord définitif, ces engagements auront sans doute des répercussions positives sur l’environnement, surtout si le chapitre est exécutoire, comme c’est le cas dans l’Accord de Partenariat transpacifique global et progressiste (PTPGP).

En ce qui concerne le chapitre sur les bonnes pratiques réglementaires, comme le mentionne l’aperçu des résultats qualitatifs ci-dessus, les dispositions pourraient renforcer l’intendance environnementale des pays de l’ALENA et, par conséquent, avoir des répercussions positives sur l’environnement. L’importance de ces incidences positives potentielles dépendra grandement des résultats finaux de ces sections de l’accord, et il est possible qu’ils n’aient aucune répercussion environnementale.

Une analyse détaillée de ces incidences potentielles sera effectuée une fois que les résultats finaux des négociations seront connus et inclus dans l’évaluation environnementale finale.

Partie 2 : Analyse quantitative

L’analyse quantitative fait partie intégrante de l’évaluation environnementale initiale des négociations commerciales. L’analyse quantitative sert à évaluer les répercussions environnementales au Canada découlant de l’accroissement de la coopération commerciale et économique entre le Canada et ses partenaires de l’ALE. Effectuée par le Bureau de l’économiste en chef d’Affaires mondiales Canada, cette analyse est fondée sur les répercussions économiques estimées du modèle informatique d’équilibre général (IEG). Plus précisément, les variations estimées des extrants de l’analyse économique fondée sur l’IEG sont liées au Système des comptes de l’environnement et des ressources du Canada^{Note de bas de page 22} de Statistique Canada et à l’Inventaire canadien des  gaz à effet de serre^{Note de bas de page 23} d’Environnement et Changement climatique Canada. Autrement dit, pour tout accord de libre-échange autre que l’ALENA, l’évaluation des répercussions environnementales découle d’un changement dans la coopération commerciale et économique entre le Canada et ses partenaires de libre-échange, fondé sur une nouvelle situation où les tarifs applicables aux exportations de l’autre pays sont pratiquement nuls, et où de nouvelles règles régissent le commerce des services et des investissements.

Dans le contexte de l’ALENA, selon la nature des résultats finaux, l’évaluation économique et environnementale quantitative sera menée au terme des négociations dans la mesure où les résultats seront quantifiables. Pour cette raison, une analyse quantitative n’est pas disponible pour le présent rapport d’évaluation environnementale initiale. Le gouvernement sera mieux placé pour évaluer quantitativement les répercussions potentielles d’un ALENA renégocié sur l’environnement lorsque les résultats finaux des négociations seront connus.

VIII. Coopération dans le domaine de l’environnement

En majeure partie, la coopération environnementale trilatérale en Amérique du Nord s’inscrit dans le cadre de l’Accord nord-américain de coopération dans le domaine de l’environnement (ANACDE). Cet accord témoigne de l’engagement des trois parties à l’ALENA à faire en sorte que la libéralisation du commerce et la croissance économique sur le continent s’accompagnent d’une coopération efficace et d’une amélioration continue de la protection de l’environnement.

Par conséquent, l’ANACDE a mis sur pied une organisation intergouvernementale, la Commission de coopération environnementale (CCE), pour soutenir la coopération entre les partenaires de l’ALENA afin de régler les problèmes environnementaux d’intérêt continental, y compris les problèmes environnementaux et les possibilités que présente le libre-échange à l’échelle du continent. La CCE comprend un Conseil, un Secrétariat et un Comité consultatif public mixte. Le Conseil, organe directeur de la Commission comprenant des membres du Cabinet ou des représentants équivalents de chaque pays, est tenu de se réunir au moins une fois l’an au cours d’une séance ordinaire pour dialoguer avec le public et établir des objectifs stratégiques pour l’année à venir. La session du Conseil de cette année a eu lieu les 26 et 27 juin 2018 à Oklahoma City, aux États-Unis, et a été présidée par l’administrateur de l’Agence de protection de l’environnement des États-Unis.

De plus amples renseignements sur l’ANACDE et la CCE sont disponibles à l’adresse suivante : http://www.cec.org/fr/qui-sommes-nous/qui-sommes-nous

Coopération bilatérale : Canada/Mexique

Groupe de travail sur l’environnement du Partenariat Canada-Mexique

• Le Partenariat Canada-Mexique est un mécanisme clé pour la coopération bilatérale entre le Canada et le Mexique sur des priorités nationales mutuelles, dont les enjeux environnementaux. Le Groupe de travail sur l’environnement fournit une tribune de haut niveau pour discuter des priorités et entreprendre des activités de coopération bilatérales.
• En 2017, la réunion du Partenariat Canada‑Mexique a eu lieu à Mexico les 23 et 24 novembre 2017. En 2018, elle s’est tenue à Ottawa les 11 et 12 octobre 2018.
• Le Groupe de travail sur l’environnement s’est réuni pour discuter des changements climatiques, de la tarification du carbone, de la réduction des émissions de polluants climatiques de courte durée et des émissions de gaz à effet de serre dans le secteur pétrolier et gazier du Mexique, de la responsabilité environnementale dans l’exploitation minière, de la biodiversité et des aires protégées et de la coopération pour la région mésoaméricaine et Cuba.

Coopération bilatérale : Canada/États-Unis

La coopération bilatérale en matière d’environnement entre les États-Unis et le Canada est importante, notamment dans les domaines de la qualité de l’air, des déchets dangereux et de la biodiversité. Pour une liste complète des ententes bilatérales en matière d’environnement : https://www.canada.ca/fr/environnement-changement-climatique/organisation/affaires-internationales/partenariats-organisations/participation-accords-internationaux-environnement.html

En outre, le Canada et les États-Unis sont signataires de plusieurs accords environnementaux multilatéraux. Pour une liste complète de ces accords auquel le Canada est signataire : https://www.canada.ca/fr/environnement-changement-climatique/organisation/affaires-internationales/partenariats-organisations/participation-accords-internationaux-environnement.html

IX. Conclusion

Dès le début de ces négociations, l’approche du Canada a été de présenter des idées et des propositions qui profiteront aux trois pays. La renégociation de l’ALENA donne au Canada l’occasion de rendre l’accord actuel encore meilleur, en particulièrement pour ce qui est des dispositions environnementales. Le Canada cherche à intégrer à l’accord des dispositions environnementales renforcées et exécutoires pour veiller à ce qu’aucun pays de l’ALENA n’affaiblisse la protection de l’environnement et pour s’assurer que les efforts de lutte contre les changements climatiques sont pleinement soutenus.

Un système commercial et des marchés bien réglementés constituent des éléments fondamentaux de la croissance et du développement économiques. La réduction des obstacles au commerce joue un rôle clé pour faciliter l’échange de technologies respectueuses de l’environnement et pourrait contribuer à créer des débouchés pour le commerce de biens et de services environnementaux. L’inventaire des effets environnementaux probables et importants d’un accord commercial proposé permet aux négociateurs de déterminer si les mécanismes existants comme les cadres de réglementation fédéraux, provinciaux, territoriaux, ainsi que les évaluations environnementales des nouveaux projets de développement, suffisent à atténuer toute incidence découlant d’un accord proposé et à examiner la nécessité de mesures d’atténuation supplémentaires.

Dans l’ensemble, l’évaluation environnementale initiale a révélé qu’une version modernisée de l’ALENA est peu susceptible de produire des effets environnementaux négatifs importants pour le Canada au-delà de ceux de l’accord initial. Certaines améliorations apportées à l’accord pourraient avoir un effet positif, notamment des dispositions environnementales exhaustives et exécutoires, des pratiques réglementaires améliorées et l’utilisation de procédures électroniques pour les douanes et l’approvisionnement.

Il est important de noter que ces résultats sont préliminaires et reposent uniquement sur une évaluation qualitative des objectifs de négociation et des résultats attendus par le Canada. Le gouvernement accueille favorablement d’autres communications du public et continuera d’évaluer les répercussions possibles de l’accord. Une fois les négociations terminées, on procédera à une évaluation environnementale finale pour évaluer qualitativement et quantitativement l’incidence des résultats négociés sur l’environnement au Canada.