Audit des biens immobiliers – Gestion du cycle de vie

Affaires mondiales Canada
Bureau du dirigeant principal de l’audit

Octobre 2017

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Sommaire

Conformément au plan d’audit fondé sur les risques 2017-2020 d’Affaires mondiales Canada, le dirigeant principal de l’audit a mené un audit interne de la gestion du cycle de vie des biens immobiliers. L’audit avait pour objectif de donner l’assurance que les décisions concernant la gestion du cycle de vie des biens immobiliers du Ministère sont bien renseignées et qu’elles appuient l’atteinte des objectifs ministériels et pangouvernementaux d’une manière efficace sur le plan des coûts.

Justification de l’audit

En vertu de la Loi sur le ministère des Affaires étrangères, du Commerce et du Développement et de la Politique sur les services communs du Secrétariat du Conseil du Trésor, Affaires mondiales Canada a le mandat de gérer l’approvisionnement au chapitre des produits, des services et des biens immobiliers à l’appui des 179 missions diplomatiques et consulaires dans 109 pays. Le Ministère fournit des services de biens immobiliers à 37 organisations à l’étranger, notamment des organisations partenaires (ministères et organismes fédéraux) et des cooccupants (sociétés d’État, gouvernements provinciaux et autres gouvernements nationaux).

La présence d’Affaires mondiales Canada à l’étranger ainsi que la taille et la valeur de son portefeuille immobilier mettent en relief l’importance des biens immobiliers. Plus précisément, le parc des biens immobiliers compte 2 149 propriétés louées par l’État ou appartenant à celui‑ci, dont la valeur de remplacement est estimée à 3 milliards de dollars, de même que 364 propriétés qui sont louées au personnel à titre privé^{Note de bas de page 1}.

Objet

L’audit visait à examiner le processus décisionnel d’Affaires mondiales Canada, notamment la manière dont les décisions sont prises, guidées et appuyées tout au long du cycle de vie de la gestion des biens immobiliers (c.-à-d. planification des investissements, acquisition, entretien et exploitation, aliénation), ainsi que les progrès réalisés en ce qui concerne la suite donnée aux recommandations formulées dans les audits précédents et dans des études qui ont trait à l’objectif de notre audit.

Constatations

L’approche relative à la gestion du cycle de vie des biens immobiliers d’Affaires mondiales Canada a évolué au cours des dernières années, dans la foulée des recommandations énoncées après la mise en œuvre des recommandations formulées dans les audits et les études précédents. Le Ministère a donné suite à la plupart des recommandations, même si certaines mesures ont été retardées ou ne sont pas encore entièrement appliquées.

Le Ministère a élaboré un plan d’investissement quinquennal. Cependant, ce plan n’est pas appuyé par une stratégie exhaustive en matière de biens immobiliers qui tiendrait compte des besoins en évolution et permettrait de s’assurer que le plan d’investissement aide le Ministère à atteindre ses objectifs et à produire les résultats escomptés.

Les politiques gouvernementales ainsi que les lois et les règlements sont généralement bien intégrés dans les politiques, les procédures et les processus internes du Ministère. Cependant, il est nécessaire de mettre à jour les documents sources pertinents afin d’harmoniser les pratiques du Ministère avec les politiques du gouvernement.

Plusieurs comités assurent la surveillance des activités liées à la gestion du cycle de vie des biens immobiliers. Chaque comité joue un rôle important dans l’examen et l’approbation du plan d’investissement, des acquisitions et des opérations d’aliénation.

Le Ministère ne dispose d’aucun plan de gestion des biens qui appuie la planification stratégique des investissements. Selon les estimations, les dépenses liées aux activités d’entretien et d’amélioration des biens immobiliers se situent bien en deçà de la fourchette cible du Ministère, ce qui accroît la probabilité que l’entretien des biens immobiliers n’est pas d’un niveau acceptable.

Les données sur les biens immobiliers se trouvent dans différents systèmes d’information et entrepôts et sous différents formats. Il existe des données utiles sur les biens immobiliers ainsi que certaines mesures du rendement. Toutefois, aucun cadre complet pour la gestion du rendement des biens immobiliers et aucun ensemble d’indicateurs de rendement qui appuieraient la prise de décisions éclairées ne sont en place. En outre, les auditeurs ont constaté que les données sur les biens immobiliers ne sont pas toujours exactes et complètes ni pleinement utilisées pour éclairer les décisions concernant les investissements immobiliers.

Conclusion

L’audit a permis de conclure que des progrès ont été réalisés concernant les mesures prises pour donner suite aux recommandations de l’audit interne et de l’examen par des tiers précédents, mais qu’il faut accorder une plus grande importance à leur mise en œuvre. En outre, le Ministère ne gère pas son portefeuille immobilier selon une démarche proactive et stratégique. Par-dessus tout, il faudra déployer des efforts considérables pour améliorer la qualité des données utilisées pour prendre des décisions concernant la gestion du cycle de vie des biens immobiliers.

Énoncé de conformité

Selon mon jugement professionnel à titre de dirigeant principal de l’audit, le présent audit a été mené conformément à la politique et à la directive du Conseil du Trésor sur l’audit interne, comme en témoignent les résultats du programme d’assurance et d’amélioration de la qualité. Les procédés d’audit appliqués et les éléments de preuve recueillis sont suffisants et appropriés pour appuyer l’exactitude des constatations et la conclusion formulées dans le présent rapport, et pour fournir le niveau d’assurance que procure un audit. Les constatations et la conclusion reposent sur une comparaison entre les conditions qui existaient au moment de l’audit et les critères d’audit préétablis convenus avec la direction. Elles s’appliquent exclusivement à l’entité examinée ainsi qu’à la portée et à la période visées par l’audit.

____________________________
Brahim Achtoutal
Chief Audit Executive

1. Contexte

1.1. Portefeuille immobilier

En vertu de la Loi sur le ministère des Affaires étrangères, du Commerce et du Développement et de la Politique sur les services communs du Secrétariat du Conseil du Trésor, Affaires mondiales Canada a le mandat de gérer l’approvisionnement au chapitre des produits, des services et des biens immobiliers à l’appui des 179 missions diplomatiques et consulaires dans 109 pays. Les biens immobiliers sont répartis dans l’ensemble des régions, à savoir l’Afrique subsaharienne, l’Asie-Pacifique, l’Europe, le Moyen-Orient et le Maghreb, et les Amériques. Le Ministère fournit des services de biens immobiliers à 37 organisations à l’étranger, notamment des organisations partenaires (ministères et organismes fédéraux) et des cooccupants (sociétés d’État, gouvernements provinciaux et autres gouvernements nationaux).

En date du 16 mai 2017, le portefeuille immobilier du Ministère à l’étranger comptait 2 149 propriétés louées par l’État ou appartenant à celui-ci, dont la valeur de remplacement est estimée à 3 milliards de dollars^{Note de bas de page 2}. Ces propriétés sont des chancelleries, des résidences officielles, des bureaux, des logements du personnel et d’autres biens, comme l’illustre le Tableau 1 ci-dessous.

Selon les prévisions, les investissements immobiliers à l’étranger devaient atteindre 1 739,8 millions de dollars pour la période s’échelonnant de 2015-2016 à 2019-2020, dont 715,1 millions de dollars pour des projets^{Note de bas de page 4}, 145,7 millions de dollars pour l’acquisition de biens^{Note de bas de page 5} et 879 millions de dollars pour les services acquis^{Note de bas de page 6}.

1.2 Cadre stratégique du gouvernement

Le cadre stratégique du gouvernement concernant la gestion des biens immobiliers comprend les textes du Conseil du Trésor suivants : la Politique sur la gestion des biens immobiliers, la Politique sur la gestion des projets, la Politique sur la planification des investissements, la Politique sur les services communs, la Norme d’évaluation et d’estimation des biens immobiliers et le Cadre de politique sur la gestion des actifs et services acquis. Il comprend également la Loi sur les immeubles fédéraux et les biens réels fédéraux.

1.3 Structure organisationnelle

Le Secteur de la plateforme internationale (ACM) fait office de guichet unique de prestation de services communs pour l’ensemble des ministères et organismes gouvernementaux faisant partie du corps diplomatique et consulaire. Les responsabilités du Secteur englobent les biens immobiliers, le service du courrier diplomatique, l’approvisionnement et la passation de marchés. Au sein d’ACM, la Direction générale des biens, l’unité responsable du portefeuille immobilier, a été scindée en deux directions générales en 2016-2017, soit, d’une part, la Direction générale de la planification et de la gérance (ARD) et, d’autre part, la Direction générale de l’exécution des projets et des services professionnels et techniques (AWD). L’objectif principal était d’harmoniser la structure organisationnelle avec le Modèle organisationnel de gestion des biens immobiliers. Chaque direction générale est dirigée par un directeur général qui relève du sous-ministre adjoint d’ACM.

ARD, qui a la charge de gérer le portefeuille immobilier du Ministère, se compose de trois directions, à savoir la Direction de la planification et de la politique stratégique (ARO), la Direction du programme des biens immobiliers (ARA) et la Direction des opérations immobilières (ARN). La Direction de la sécurité physique à l’étranger (AWC), la Direction de la réalisation des projets immobiliers (AWP), la Direction du service de la mise en opération et d’ingénierie (AWT) et la Direction des services professionnels et techniques (AWB) relèvent d’AWD. Les membres de l’équipe d’AWD s’acquittent de leur rôle et de leurs responsabilités en s’appuyant sur les stratégies et les plans mis en avant par ARD.

1.4 Processus décisionnels

La gestion du cycle de vie des biens immobiliers ministériels suppose un grand nombre de décisions importantes, prises à différentes étapes (comme l’illustre l’annexe C). Tout au long de l’année, ARD repère des occasions d’investir dans les biens immobiliers et les évalue en fonction d’un modèle d’établissement des priorités. ARD élabore tous les ans un plan d’investissement immobilier, lequel renseigne le plan d’investissement ministériel. Le plan d’investissement ministériel s’étend sur cinq ans. Toutefois, après la troisième année, le plan fait l’objet d’une révision. Il est ensuite présenté au Conseil du Trésor pour approbation. Une fois l’approbation reçue, le plan d’investissement révisé devient le nouveau plan quinquennal.

Au moment de la préparation d’une étude de faisabilité visant une acquisition ou une transaction, les parties prenantes sont consultées. Si l’initiative proposée s’inscrit dans les pouvoirs délégués au sein du Ministère, un comité au niveau de la direction générale peut l’approuver.

Les missions, qui relèvent des chefs de mission, sont responsables des opérations quotidiennes et de l’entretien des biens immobiliers, ce qui comprend l’entretien préventif, les réparations et les petits projets de réparation dont la valeur ne dépasse pas 10 000 $ par projet. La Direction du budget des propriétés des missions (ARNB) supervise l’attribution des budgets destinés aux propriétés des missions. La Direction de la gestion du cycle de vie (ARNF) est responsable du programme des petits projets visant les réparations, les réfections et les améliorations dont la valeur est supérieure à 10 000 $, mais inférieure à 500 000 $. Ses interventions consistent à donner des conseils, à formuler de l’orientation en matière de passation de marchés et à coordonner le budget. La mise en œuvre de chaque projet relève des missions. Les gestionnaires de projets d’AWD sont affectés à des projets complexes. On entend par là les projets dont la valeur est supérieure à 500 000 $. Selon le processus d’exécution des grands projets, le parrainage relève d’ARA.

Une fois par an, ARD élabore un plan de production de revenus, dans le cadre de son plan de travail. Ce plan, qui recense les aliénations de biens (p. ex. les ventes ou les résiliations de baux), est approuvé par le Comité d’examen des programmes.

1.5 Initiatives actuelles de transformation

Comme il est précisé à l’annexe B, plusieurs initiatives sont en cours. Celles-ci visent à améliorer la structure de gouvernance et la structure organisationnelle, à élaborer un cadre redditionnel et un cadre d’engagement de la clientèle, à établir des plans pour le portefeuille immobilier international et régional, à moderniser les systèmes d’information et à examiner le modèle de financement dans le but d’améliorer la gestion du cycle de vie des biens immobiliers.

2. Objectif et portée de l’audit

Conformément au plan d’audit fondé sur les risques 2017-2020 d’Affaires mondiales Canada, le Bureau du dirigeant principal de l’audit a mené un audit interne de la gestion du cycle de vie des biens immobiliers. L’audit avait pour objectif de donner l’assurance que les décisions concernant la gestion du cycle de vie des biens immobiliers du Ministère sont bien renseignées et qu’elles appuient l’atteinte des objectifs ministériels et pangouvernementaux d’une manière efficace sur le plan des coûts. Les critères et sous‑critères de l’audit sont exposés à l’annexe A.

L’audit visait à examiner le processus décisionnel d’Affaires mondiales Canada, y compris la manière dont les décisions sont prises, guidées et appuyées tout au long du cycle de vie de la gestion des biens immobiliers (c.-à-d. planification des investissements, acquisition, entretien et exploitation, aliénation).

L’audit visait à examiner les biens immobiliers à l’étranger d’Affaires mondiales Canada en se concentrant sur les propriétés du Ministère qui appartiennent à l’État ou qui sont louées par celui-ci. L’audit a porté sur la période qui s’échelonnait d’avril 2015 à mars 2017.

Voici les volets sur lesquels l’audit n’a pas porté :

• les biens immobiliers situés au Canada, étant donné que Services publics et Approvisionnement Canada en est le gardien;
• les propriétés louées à titre privé, étant donné que le Secteur de l’évaluation planifie actuellement une évaluation des locations à titre privé;
• l’utilisation des biens immobiliers par d’autres ministères;
• la sécurité physique, étant donné que ce volet fera l’objet d’un audit interne distinct.

L’audit visait aussi à examiner les progrès réalisés en ce qui a trait à la suite donnée aux recommandations formulées dans les audits précédents et dans des études qui ont trait à l’objectif de notre audit.

3. Observations découlant de l’audit

Dans cette section sont présentées les principales constatations et observations des auditeurs, selon quatre thèmes généraux visant le cadre décisionnel, le cadre stratégique, le cadre de gestion, l’information aux fins de la prise de décisions et la gestion du cycle de vie des biens immobiliers.

Les observations découlent des activités d’audit suivantes : examen de la documentation, analyse des données, révision structurée des principaux processus, analyse des données financières et non financières, et entrevues. En outre, les auditeurs ont passé en revue un échantillon des investissements immobiliers, des transactions d’acquisition et d’aliénation et des activités d’entretien réalisés par les missions.

3.1 Stratégie immobilière

Selon la Politique sur la gestion des biens immobiliers du Conseil du Trésor, le Ministère doit mettre en place un cadre de gestion convenable pour les biens immobiliers afin d’appuyer la prise de décisions éclairées et opportunes en matière de gestion des biens immobiliers ainsi que le résultat stratégique des programmes.

La stratégie immobilière doit établir la vision, les priorités et les objectifs liés à la gestion des biens immobiliers dans le but de soutenir les programmes existants et les programmes en évolution à un coût viable tout au long du cycle de vie. La stratégie est un document essentiel qui traite de toutes les questions liées au portefeuille immobilier et fournit la feuille de route à suivre pour obtenir les biens requis, au bon moment et au bon endroit, afin de respecter les exigences opérationnelles. Les auditeurs s’attendaient à ce que le plan d’investissement visant les biens immobiliers à l’étranger du Ministère soit fondé sur une approche stratégique à long terme

Les auditeurs ont examiné le Plan d’investissement 2015-2016 à 2019-2020 du Ministère. Ce plan présente de façon détaillée le processus de planification des investissements, les priorités et les objectifs du Ministère qui concernent la gestion des biens immobiliers à l’étranger, et précise la priorité et les investissements additionnels pour la période de cinq ans. Les auditeurs ont constaté que le Plan d’investissement présente les dépenses prévues pour les projets, les biens et les services acquis pendant la période de planification de cinq ans dans le cadre des niveaux de référence du Ministère, sans toutefois établir une approche intégrée de gestion des biens immobiliers à long terme à l’appui de ses programmes. Le Plan d’investissement comprend des éléments essentiels comme les indicateurs de rendement clés et la planification des investissements fondée sur les risques, mais il ne couvre pas toutes les questions liées au portefeuille immobilier, telles que le résultat stratégique escompté qui reflète les objectifs ministériels et pangouvernementaux et une approche stratégique de gestion des biens immobiliers intégrée. En conséquence, les décideurs peuvent difficilement déterminer si le Plan d’investissement aide le Ministère à atteindre ses objectifs et à produire les résultats escomptés.

Les auditeurs ont en outre constaté que la gestion des activités d’entretien et du cycle de vie ne fait pas l’objet d’une grande attention durant le processus de planification des investissements. Le Ministère ne dispose d’aucun plan de gestion des biens à l’appui d’une stratégie immobilière éclairée à long terme, ce qui nuit à sa capacité d’établir efficacement ses priorités en matière d’investissements et d’exercer une saine gérance. Le plan de gestion des biens constitue la feuille de route qui oriente la prise de décisions efficaces en matière de planification des investissements. Chaque plan de gestion des biens est essentiel pour la détermination des besoins en matière de financement des biens immobiliers et pour l’attribution des fonds dans l’ensemble du portefeuille immobilier. Les plans de gestion des biens sont alimentés par les rapports de gestion des biens, les rapports sur l’état des immeubles, les commentaires des responsables du secteur, ainsi que les préoccupations soulevées au sujet de la santé, de la sécurité et de l’environnement. Au sein du Ministère, ce ne sont pas toutes les propriétés qui font l’objet d’un rapport sur l’état des immeubles, ce qui restreint sa capacité de préparer des plans de gestion des biens. En raison de l’absence d’une structure officielle encadrant la collecte de données sur les biens immobiliers, les projets immobiliers sont déterminés de façon réactive plutôt que proactive. Cette situation mine la capacité du Ministère d’élaborer une approche stratégique à long terme et un processus décisionnel efficace.

Recommandation 1

Le sous-ministre adjoint du Secteur de la plateforme internationale devrait s’assurer que le processus de planification des investissements repose sur une stratégie immobilière et des plans de gestion des biens.

3.2 Cadre stratégique

Les auditeurs s’attendaient à ce que les politiques, processus et procédures internes du Ministère qui guident l’orientation stratégique et les attentes de la direction tiennent compte des politiques gouvernementales ainsi que des lois et des règlements.

Les auditeurs ont comparé les politiques du Conseil du Trésor et les exigences législatives avec les politiques, les lignes directrices et les processus du Ministère en matière de gestion du cycle de vie des biens immobiliers. Ils ont constaté que les politiques, lignes directrices et processus internes du Ministère intègrent généralement les politiques du gouvernement ainsi que les lois et les règlements. Cependant, les auditeurs ont relevé certains aspects à améliorer afin d’assurer une meilleure harmonisation avec les politiques et les orientations du gouvernement concernant la gestion des biens immobiliers. À titre d’exemple, mentionnons la conservation des édifices du patrimoine. Selon la politique du Conseil du Trésor, il incombe à Parcs Canada d’évaluer le caractère patrimonial des immeubles fédéraux. Or, ni le Système de gestion de la qualité (SGQ) ni le Manuel de la gestion des biens ne reflètent cette exigence, même si le Ministère a conclu un protocole d’entente (PE) avec Parcs Canada, lequel a par ailleurs expiré en 2016.

Conformément au Guide de la gestion des biens immobiliers du Conseil du Trésor, le Ministère a mis sur pied, en 2014, un cadre de gestion des biens immobiliers. Ce cadre présente un aperçu des principaux aspects de la gestion du cycle de vie, notamment, entre autres, la structure de gouvernance, les pouvoirs et les délégations, les responsabilités de la direction, la planification des investissements, la gestion des ressources humaines et des ressources financières, la mesure du rendement, les politiques, pratiques et procédures et les systèmes d’information. Le cadre est étayé par d’autres documents sources qui offrent des renseignements additionnels sur plusieurs aspects de la gestion du cycle de vie. Par exemple, le Ministère a conçu, d’une part, un cadre de gestion des transactions immobilières qui s’applique particulièrement à la gestion des transactions liées à l’acquisition et à l’aliénation de biens immobiliers à l’étranger et, d’autre part, un manuel de la gestion des biens qui s’applique, entre autres, aux acquisitions visant les chancelleries, les résidences officielles et les locations.

Les auditeurs ont constaté que, en général, les politiques, les lignes directrices et les processus concernant les activités d’entretien effectuées dans le cadre de la gestion des biens immobiliers sont rédigés et communiqués de manière adéquate. Cependant, le cadre de gestion des biens immobiliers, le Manuel de la gestion des biens et le SGQ n’ont pas encore été mis à jour et ne tiennent donc pas compte des changements qui ont récemment été apportés à la structure organisationnelle et à la structure de gouvernance ou qui sont en voie d’être mis en œuvre dans la foulée des recommandations découlant de l’examen effectué par des tiers en 2015. En outre, il faut apporter les modifications qui s’imposent pour tenir compte des nouvelles directions qui ont été intégrées à AWD.

Recommandation 2

Le sous-ministre adjoint du Secteur de la plateforme internationale devrait actualiser les documents sources pertinents de manière à ce qu’ils tiennent compte des changements apportés à la structure organisationnelle et des exigences énoncées dans les politiques du Conseil du Trésor.

3.3 Structure redditionnelle et décisionnelle

Les auditeurs s’attendaient à ce que la gestion des biens immobiliers au Ministère soit régie par un cadre de gestion bien établi comprenant un processus décisionnel, une structure organisationnelle, des mécanismes de surveillance, les rôles et les responsabilités, les obligations redditionnelles et les pouvoirs.
 
Les missions, les gestionnaires de portefeuille d’ARA, les gestionnaires des installations d’ARNF et plusieurs comités jouent un rôle dans le processus de planification des investissements immobiliers. Les gestionnaires de portefeuille d’ARA et les gestionnaires des installations cernent les occasions d’investissement et en établissent l’ordre de priorité, en collaboration avec les chefs de mission, les secteurs géographiques et les autres parties prenantes, selon les besoins. Les chefs de mission participent à la gouvernance ministérielle au chapitre de la planification des investissements et sont représentés à ce titre au Conseil exécutif, au Comité de gestion ministérielle (CGM), au Comité de gestion des ressources (CGR) et au Comité des missions. Le Comité des missions et le Comité de gestion de la Direction générale (CGDG) examinent et approuvent les critères d’établissement des priorités en matière d’investissements, formulent des commentaires au sujet des investissements priorisés et présentent des recommandations au CGM.

Le CGM examine le Plan d’investissement afin de s’assurer qu’il est cohérent à l’interne et conforme aux priorités ministérielles. Le CGR prend les décisions en matière d’attribution et de réattribution des investissements, et le Comité directeur des SMA sur la sécurité examine tous les investissements qui ont une incidence sur la santé et la sécurité. Enfin, le Conseil exécutif approuve le plan d’investissement final, avant que le sous-ministre et la ministre l’approuvent officiellement.

Les auditeurs ont constaté que le plan d’investissement quinquennal du Ministère et les plans d’investissement immobilier annuels ont été approuvés selon les voies appropriées. En outre, les auditeurs ont examiné un échantillon de quatre investissements immobiliers à l’étranger. Ils ont constaté que les pouvoirs d’approbation requis étaient respectés.

La haute direction convient que le cadre de gouvernance du Ministère qui régit la planification des investissements ne nécessite pas un nombre aussi élevé de niveaux de responsabilité. Le cadre de référence du Comité de révision des investissements des biens immobiliers a récemment été rédigé. Ce comité, composé de représentants du Ministère et d’autres intervenants ayant un intérêt important dans le réseau des propriétés du Canada à l’étranger, fera office de groupe consultatif spécialisé.

Les obligations redditionnelles, les rôles et les responsabilités liés à la planification des investissements, à la gestion des transactions en matière d’acquisition et d’aliénation et aux activités d’entretien et d’amélioration des biens immobiliers sont définis dans d’autres documents. Cependant, ces documents ne sont pas toujours clairs, et ils doivent refléter la nouvelle structure organisationnelle et les initiatives liées à la gestion.

3.4 Information aux fins de la prise de décisions

3.4.1 Systèmes d’information

Un système d’information adéquat est un élément important de tout cadre de gestion des biens immobiliers. En effet, il est vital de disposer de données historiques et actuelles fiables pour pouvoir prendre des décisions éclairées et prévoir les tendances et les besoins. Les auditeurs s’attendaient à ce que le Ministère ait mis en place des systèmes d’information qui fournissent des données complètes, exactes et actuelles sur les biens immobiliers (sur le rendement matériel et financier) et appuient ainsi efficacement le processus décisionnel.

Le Ministère enregistre ses données sur les biens immobiliers dans différents systèmes, applications et formats. Le principal système d’information utilisé est le Système intégré pour la gestion des biens à la mission (SIGBM). Il renferme des données sur toutes les propriétés du Ministère, notamment les données matérielles, les prévisions budgétaires, les coûts liés aux acquisitions, aux aménagements et à la location et les données sur l’aliénation. Étant donné que le SIGBM est un entrepôt de données, sa capacité de production de rapports est très petite. Le système de renseignements d’affaires (RA), logiciel de production de rapports du Ministère, est une interface qui sert parfois à extraire des données sur les biens immobiliers des missions à partir de différentes bases de données telles que le SIGBM et le système financier (SFA) du Ministère, et à préparer des rapports.

Les membres du personnel de la Direction du programme des biens immobiliers (ARA) partagent la responsabilité de saisir les données sur les actifs immobiliers et les locations dans le SIGBM. Les analystes de la gestion immobilière assurent le contrôle de la qualité de ces données au moyen d’examens réguliers. Les agents de location et d’aliénation examinent les modalités des baux, les superficies louées, les prévisions budgétaires, les options et les modalités importantes des baux à des fins de saisie et de vérification lors de l’exercice de mise à jour annuel des niveaux de référence.

Les auditeurs ont constaté que, malgré ces contrôles, les données saisies dans le SIGBM ne sont pas toujours complètes et exactes. Par exemple, selon le SIGBM, la mission de Kyiv loue une chancellerie alors que tel n’est plus le cas. En effet, la mission de Kyiv a récemment acquis une chancellerie. Les données incomplètes et inexactes sur les biens immobiliers peuvent entraîner de mauvaises décisions.

Strategia est un portail intégré qui fait le lien d’une part, entre les plans et, d’autre part, entre les budgets prévus et attribués par tous les secteurs d’activité du Ministère, y compris les missions.

Les données sur les biens immobiliers sont enregistrées de différentes manières, outre le SIGBM et Strategia. Elles le sont notamment dans des bases de données SQL, des feuilles de calcul Excel, des documents en Format de document portable (PDF) et des documents imprimés. En raison de tous ces systèmes et supports, il faut souvent intervenir manuellement afin d’extraire les données nécessaires pour les rapports.

Certaines données saisies par le Ministère ne permettent pas de brosser un tableau clair de la situation des actifs. Les données sur les coûts réels de différents types de biens immobiliers sont consignées dans le SAF au moyen de différents comptes du Grand livre (GL). Les auditeurs ont constaté que le SAF ne fait pas la distinction entre les dépenses en capital et les dépenses de réfection pour les nouveaux investissements en matière de biens immobiliers. Plus précisément, les nouveaux projets de construction portent le même code dans le GL que les projets d’amélioration et les grands projets d’entretien. Cela signifie non seulement qu’il est très difficile pour le Ministère de faire le suivi des montants dépensés pour l’entretien et l’amélioration, mais aussi qu’il est possible d’établir des coûts de remplacement erronés.

Les rapports sur l’état des immeubles (REI) décrivent l’état matériel des propriétés à la suite d’évaluation en personne. Ils servent à élaborer les stratégies d’investissement et les plans de travail visant les réparations et les réfections à court, à moyen et à long terme. À l’heure actuelle, les rapports sont demandés de façon ponctuelle et ils ne sont ni centralisés dans un entrepôt ni présentés dans un format normalisé. En outre, il n’y a pas de rapport sur l’état des immeubles pour certaines propriétés; le Ministère n’est donc pas en mesure de connaître l’état de celles-ci.

3.4.2 Mesure du rendement

Les auditeurs s’attendaient à ce que le Ministère dispose de données sur la fonctionnalité et l’utilisation afin de pouvoir déterminer quels genres de propriétés sont nécessaires, ainsi que de données pertinentes lui permettant de savoir si les propriétés favorisent l’exécution efficace et économique des programmes.

Les auditeurs se sont vu remettre des éléments probants selon lesquels le Ministère fait un suivi périodique au regard de mesures du rendement matériel et financier. Toutefois, ces éléments étaient limités. À titre d’exemple, le suivi de l’Indice d’utilisation de la superficie s’effectue de façon ponctuelle, par intervalles de quelques années. Dans la même veine, le Rapport ministériel sur le rendement fait état d’un nombre limité de mesures du rendement en matière de biens immobiliers.

Il n’y a pas en place un cadre complet régissant le rendement des biens immobiliers ni un ensemble d’indicateurs de rendement, tels qu’un indice de l’état des installations, le coût par mètre carré ou le pourcentage des dépenses d’entretien, qui permettraient d’évaluer le rendement du portefeuille immobilier et d’appuyer la prise de décisions éclairées et opportunes. En conséquence, la haute direction n’a pas en main toutes les données dont elle a besoin pour analyser le rendement et prendre des décisions éclairées relativement à l’exécution des programmes.

Recommandation 3

Le sous-ministre adjoint de la Secteur de la plateforme internationale devrait s’assurer que des données complètes, exactes et accessibles en temps utile ainsi que des indicateurs de rendement clés concernant le portefeuille immobilier sont fournis à la haute direction afin de favoriser la prise de décisions.

3.5 Gestion du cycle de vie des biens immobiliers

3.5.1 Planification des investissements

Les auditeurs s’attendaient à ce que les investissements dans les biens immobiliers à l’étranger soient recensés, analysés et classés en ordre de priorité, en tenant compte des éléments suivants : les objectifs du Ministère et du gouvernement du Canada; les risques et les initiatives internes et externes; les besoins opérationnels et les besoins des programmes, y compris les exigences des missions et des clients; les critères prioritaires; ainsi que les coûts complets et la disponibilité des fonds.

Les auditeurs ont constaté que le Ministère a élaboré un processus de planification des investissements en six étapes, à savoir : 1) le recensement des plans et des priorités opérationnels; 2) la confirmation des critères d’établissement des priorités en matière d’investissements; 3) la détermination des investissements; 4) l’analyse des investissements; 5) le classement des investissements par ordre de priorité; 6) l’approbation du plan d’investissement.

L’examen d’un échantillon de quatre investissements en matière de biens immobiliers  a révélé que les investissements étaient conformes aux priorités du Ministère et du gouvernement du Canada et qu’ils répondaient aux besoins opérationnels et aux besoins des programmes qui avaient bien été définis. Dans le cas de tous les projets d’investissement examinés, les auditeurs ont constaté qu’on avait effectué une Évaluation de la complexité et des risques des projets. En outre, une évaluation de base de la menace appuie deux des investissements considérés comme des impératifs gouvernementaux. Tous les projets faisant partie de l’échantillon étaient assujettis au modèle d’établissement des priorités. En ce qui concerne les biens immobiliers, ce modèle comprend deux catégories obligatoires (continuité des activités et directive/impératif du gouvernement) et cinq critères notés (sécurité; exigences du programme; santé, sécurité et travaux parasismiques; possibilité d’économie de coûts; bonne intendance). Un système de pondération a été utilisé pour traduire l’importance relative de chaque critère.

Les auditeurs ont constaté que le plan d’investissement quinquennal et les plans d’investissement immobilier annuels tenaient compte des coûts estimatifs et du financement connus au moment de leur rédaction. Plus précisément, le plan d’investissement quinquennal comprend le total des fonds disponibles et les estimations de coûts dans trois catégories, à savoir les projets, les actifs et les services acquis. Les plans d’investissement immobilier annuels concernent exclusivement les besoins en capital et les sources de fonds connexes. Ils ne mentionnent pas les investissements dans les catégories « Actifs » et « Services acquis ».

Les auditeurs ont appris que le Ministère établit généralement le coût des investissements potentiels et des investissements qui en sont à l’étape préliminaire selon un ordre de grandeur estimatif. À mesure qu’une initiative évolue, de l’analyse à la mise en œuvre en passant par la définition, on tient compte des estimations indicatives ou fondées dans l’élaboration des plans d’investissement.

3.5.2 Acquisitions et aliénations

Les auditeurs s’attendaient à ce que les décisions concernant l’acquisition et l’aliénation des biens immobiliers figurent soit dans le plan d’investissement quinquennal soit dans les plans d’investissement immobilier annuels subséquents, à ce qu’elles reposent sur une analyse approfondie et étayée des solutions de rechange raisonnables et à ce qu’elles tiennent compte de l’efficacité sur le plan des coûts tout au long du cycle de vie.

Les auditeurs ont constaté, après avoir examiné un échantillon de transactions d’acquisition et d’aliénation, qu’une justification appuyait toutes les transactions. Les auditeurs ont constaté qu’une acquisition est associée à un projet figurant dans le plan d’investissement quinquennal pour la période s’échelonnant de 2015-2016 à 2019-2020. Une autre acquisition figure dans le plan d’investissement immobilier annuel de 2017-2018. Les auditeurs n’ont pas été en mesure de confirmer que les deux autres acquisitions, qui se rapportent au programme de réduction des dimensions des résidences officielles, étaient prévues dans le plan d’investissement quinquennal du Ministère ou dans les plans d’investissement immobilier annuels. Les auditeurs n’ont pas eu accès à une liste détaillée des projets, d’une valeur de 715,1 millions de dollars, inscrits dans le plan d’investissement quinquennal du Ministère sous la catégorie « Projets »; on leur a seulement fourni une liste des grands projets, dont la valeur totalise 679,3 millions de dollars.

En outre, les auditeurs n’ont pas obtenu les calculs appuyant les montants inscrits dans le plan d’investissement quinquennal du Ministère sous les catégories « Actifs » et « Services acquis ». Dû à ce manque de calculs à l’appui, il sera plus difficile d’effectuer des ajustements au plan d’investissements et ceux-ci seront moins efficaces.

Les auditeurs ont examiné un échantillon de quatre transactions d’acquisition et d’une transaction d’aliénation. Ils ont constaté que toutes les transactions reposaient sur une analyse approfondie et étayée de toutes les solutions de rechange raisonnables et tenaient compte de l’efficacité sur le plan des coûts tout au long du cycle de vie.

En ce qui concerne toutes les acquisitions, les données pertinentes recueillies ont été envoyées à un cabinet d’expert-conseil afin qu’il calcule et valide la valeur actualisée nette des options proposées. Les données ayant servi à analyser l’efficacité sur le plan des coûts sont notamment les suivantes : le prix d’achat estimatif du bien, s’il y a lieu, la valeur résiduelle estimative du bien et les coûts estimatifs de la transaction, comme les coûts d’exploitation, d’entretien et de réfection.

3.5.3 Entretien

Les auditeurs s’attendaient à ce que les décisions concernant les investissements dans l’entretien des biens immobiliers soient étayées de sorte que le portefeuille immobilier soit entretenu de façon durable et financièrement responsable.

La Direction générale de la planification et de la gérance (ARD) est le Bureau de première responsabilité (BPR) chargé de l’entretien et de l’amélioration, travaux pour lesquels certaines responsabilités sont dévolues aux missions. Les fonds destinés aux projets sont attribués aux priorités et les biens sont entretenus en fonction d’une évaluation des risques.

Le Ministère consigne les travaux d’entretien et de réparation potentiels recensés par les missions dans le cadre du cycle de planification annuelle et en fait état dans le Plan de gestion des biens de la mission (PGBM) et le Plan d’entretien de la mission (PEM). Le PGBM, qui est mis à jour tous les ans, présente des données sur le personnel et les propriétés de la mission ainsi que sur les marchés immobiliers locaux. Les gestionnaires de portefeuille le consultent régulièrement. Le PEM, quant à lui, comprend une liste des petits projets proposés par la mission. L’établissement des priorités est fondé sur les risques et la nécessité connexe de prendre des mesures d’atténuation d’urgence ou d’effectuer des travaux urgents. Les priorités sont établies parallèlement au PGBM de l’exercice subséquent, ce qui permet aux missions de faire part de leurs attentes en ce qui a trait aux projets de réparations. Le PEM est enregistré dans Strategia. Étant donné que les missions n’ont pas l’expertise voulue pour planifier les projets et qu’elles ne connaissent pas les exigences en matière d’entretien, ces processus, tout comme les outils, ne favorisent pas vraiment un processus décisionnel intégré concernant les priorités des programmes d’entretien et la gestion des ressources.

Les auditeurs ont observé que les travaux d’entretien et de réparation courants sont effectués de façon réactive, situation qui est attribuable au manque de planification et d’inspections. En outre, les auditeurs ont observé que ce sont des membres du personnel de la mission qui sont chargés d’effectuer les travaux d’entretien courants, mais que ceux-ci s’acquittent parfois de ce rôle de façon limitée. En voici certaines raisons : formation du personnel et supervision technique insuffisantes, manque de documents de référence, notamment des lignes directrices, mauvaise compréhension du rôle, ressources humaines et ressources financières limitées et difficultés associées à la charge de travail. En conséquence, il se peut que les retards pris dans les activités d’entretien entraînent, à long terme, une hausse des coûts d’entretien et de réfection.

Les projets dont la valeur est supérieure à 10 000 $ mais inférieure à 500 000 $ relèvent d’ARN, une direction au sein d’ARD. Les auditeurs ont constaté que même si le financement des projets repose sur une évaluation des risques, la priorité est donnée aux questions de santé et de sécurité, tandis que les travaux d’entretien ne bénéficient pas d’un financement suffisant.

Le Guide de la gestion des biens immobiliers du Conseil du Trésor établit qu’un principe fondamental de la planification stratégique se dégage dans les secteurs public et privé qui fixe le montant théorique de la mise de fonds annuelle dans l’entretien des biens bâtis. Selon ce principe informel, la somme à consacrer chaque année à l’entretien et à la réparation d’une immobilisation est d’au moins 2 % du coût de sa reconstruction. Par conséquent, l’investissement annuel minimal nécessaire pour assurer le bon état d’un bien immobilier est estimé à 4 % de sa valeur de remplacement.

Les auditeurs ont constaté que les dépenses prévues pour les activités liées à la gestion du cycle de vie des biens immobiliers s’élevaient à 284,6 millions de dollars pour la période s’échelonnant de 2015-2016 à 2019-2020, montant qui représente une moyenne annuelle de 56,9 millions de dollars. Lorsque l’on compare ces données avec l’investissement minimal de 4 % de la valeur de remplacement des biens immobiliers prescrit dans les lignes directrices du Conseil du Trésor, on constate que les investissements prévus afin d’améliorer l’état des biens immobiliers du Ministère se situent en deçà de sa fourchette cible, dont le montant minimal est de 60 millions de dollars et le montant maximal, de 120 millions de dollars.

En outre, dans le Rapport ministériel sur le rendement 2016-2017, il est indiqué que le Ministère a dépensé 26,1 millions de dollars pour les travaux de réparation, d’entretien et de réfection. Avec un portefeuille dont la valeur est estimée à 3,1 milliards de dollars, le pourcentage investi dans l’entretien des biens bâtis (0,83 %) se situe bien en deçà des niveaux établis dans le Guide du SCT, ce qui accroît la probabilité que les biens immobiliers ne soient pas entretenus selon un niveau acceptable.

En l’absence de données fiables sur l’état des immeubles, et sur les coûts connexes des activités d’entretien et de réparation requises, il est difficile pour les décideurs d’évaluer les ressources qu’il faudrait attribuer pour entretenir le portefeuille immobilier de manière durable et financièrement responsable.

Recommandation 4

Le sous-ministre adjoint du Secteur de la plateforme internationale devrait fournir un soutien accru concernant les activités d’entretien des immeubles et procéder pour ce faire à la refonte des procédures, des lignes directrices et des outils qui appuient les missions.

4. Conclusion

L’audit a permis de conclure que des progrès ont été réalisés concernant les mesures prises pour donner suite aux recommandations de l’audit interne et de l’examen par des tiers précédents, mais qu’il faut accorder une plus grande importance à leur mise en œuvre. En outre, le Ministère ne gère pas son portefeuille immobilier selon une démarche proactive et stratégique. Par-dessus tout, il faut déployer des efforts considérables pour améliorer la qualité des données utilisées pour prendre des décisions concernant la gestion du cycle de vie des biens immobiliers.

Annexe A : À propos de la vérification

Objectif

L’audit avait pour objectif de donner l’assurance que les décisions concernant la gestion du cycle de vie des biens immobiliers d’Affaires mondiales Canada sont bien éclairées et qu’elles appuient l’atteinte des objectifs ministériels et pangouvernementaux en matière de programmes de manière efficace sur le plan des coûts.

Portée

L’audit visait à examiner le processus décisionnel d’Affaires mondiales Canada, y compris la manière dont les décisions sont prises, guidées et appuyées tout au long du cycle de vie de la gestion des biens immobiliers (c.-à-d. planification des investissements, acquisition, utilisation et occupation, aliénation). L’audit visait à examiner les biens immobiliers à l’étranger d’Affaires mondiales Canada en se concentrant sur les propriétés du Ministère qui appartiennent à l’État ou qui sont louées par celui-ci. L’audit a porté sur la période qui s’échelonnait d’avril 2015 à mars 2017. L’audit visait aussi à évaluer les progrès réalisés en ce qui a trait à la suite donnée aux recommandations formulées dans les audits précédents et dans des études qui ont trait à l’objectif de notre audit.

Voici les volets sur lesquels l’audit n’a pas porté :

• les biens immobiliers situés au Canada, étant donné que Services publics et Approvisionnement Canada en est le gardien;
• les propriétés louées à titre privé, étant donné que le Secteur de l’évaluation planifie actuellement une évaluation des locations à titre privé;
• l’utilisation des biens immobiliers par d’autres ministères;
• la sécurité physique, étant donné que ce volet fera l’objet d’un audit interne distinct.

Comme il est précisé ci-dessus, nous avons examiné un échantillon d’investissements immobiliers, de transactions d’acquisition et d’aliénation ainsi que d’activités et de projets liés à l’entretien et à l’amélioration des missions.

Critères

Les critères ont été élaborés d’après une évaluation des risques détaillée.

Méthodologie

L’audit a été effectué conformément à la Politique sur la vérification interne du gouvernement du Canada et aux Normes relatives à la vérification interne au sein du gouvernement du Canada. Ces normes exigent que l’audit soit planifié et réalisé de manière à obtenir une assurance raisonnable que l’objectif de l’audit sera atteint. Afin de pouvoir tirer des conclusions au regard des objectifs de l’audit, les auditeurs ont utilisé les méthodes suivantes :

• cerner et examiner les politiques, directives et règlements pertinents;
• examiner et analyser les documents pertinents liés aux activités;
• examiner les audits précédents et l’examen effectué par des tiers concernant la fonction des biens immobiliers afin d’évaluer l’état d’avancement de la mise en œuvre des plans d’action de la direction;
• passer en revue les processus et les systèmes et déterminer les principales mesures de contrôle;
• interviewer des responsables clés du Ministère;
• analyser les données;
• analyser les renseignements financiers et non financiers;
• examiner un échantillon des investissements immobiliers, des transactions d’acquisition et d’aliénation et des activités d’entretien réalisés par les missions;
• appliquer toute autre méthode jugée nécessaire par l’équipe d’audit.

Annexe B : Initiatives de transformation actuelles

En 1993, la Direction générale des biens a été désignée Organisme de service spécial (OSS) dans le but de simplifier l’élaboration et la mise en œuvre des grands projets immobiliers à l’étranger. Le 1er novembre 2006, le Cadre de politique sur la gestion des actifs et services acquis du Conseil du Trésor est entré en vigueur et s’est appliqué au Ministère, même si la Direction générale des biens était une OSS. Ce cadre de politique et les instruments de politique connexes orientent la gestion des actifs et des services acquis de façon à ce que la conduite de ces activités permette d’assurer l’optimisation des ressources et démontre une saine gérance en ce qui concerne l’exécution des programmes.

En conséquence, plusieurs exigences des politiques n’ont pas été mises en œuvre au sein d’ARD, situation qui a donné lieu à des recommandations dans le cadre de l’audit interne des biens immobiliers réalisé en 2011. Depuis, le Ministère a fait des progrès dans l’exercice d’une diligence raisonnable et d’une saine gérance et a amélioré ses capacités en matière de prise de décisions.

En outre, le programme des biens immobiliers à l’étranger, qui est administré par la Direction générale des biens, a fait l’objet d’un examen indépendant en 2015. Pour donner suite aux recommandations formulées dans le rapport des tiers, un plan d’action de haut niveau ainsi qu’un plan de travail pour la transformation de la gestion des biens immobiliers ont été mis sur pied. Plusieurs initiatives sont en cours. Elles visent à améliorer la structure de gouvernance et la structure organisationnelle, à élaborer des cadres redditionnels et d’engagement des clients, à établir des plans pour les portefeuilles immobiliers régionaux et internationaux, à moderniser les systèmes d’information et à examiner le modèle de financement dans le but d’améliorer la gestion du cycle de vie des biens immobiliers.

Un bureau chargé de la gestion du changement de la Direction générale a été créé. Son rôle consiste à assurer la surveillance des progrès réalisés relativement à la mise en œuvre, de produire des rapports à cet égard, ainsi que d’appuyer le travail des gestionnaires qui sont chargés de donner suite à chacune des recommandations. La mise en œuvre complète des recommandations, qui était prévue pour 2017-2018, est reportée à 2018-2019.

Un des objectifs les plus urgents du plan d’action était de restructurer la Direction générale des biens pour la scinder en deux directions générales, l’une ayant une fonction importante de propriétaire-investisseur et l’autre étant chargée de l’exécution des projets et des services connexes.

Plusieurs initiatives de transformation visant à améliorer la planification stratégique des biens immobiliers à long terme ont récemment débuté ou sont en cours d’exécution. De nouveaux postes sont en voie d’être créés, dans le but d’établir une unité organisationnelle ayant pour mandat d’appuyer l’élaboration des plans pour les portefeuilles régionaux et internationaux ainsi que la gestion des actifs.

Une section vouée à l’engagement de la clientèle est en cours de création au sein d’ARA. Sa première tâche consistera à mettre sur pied un cadre d’engagement de la clientèle qui facilitera la gestion des demandes émanant des clients et du financement connexe, ce qui simplifiera la prise de décisions en matière de planification des investissements et permettra d’harmoniser la planification et la prestation des services avec les besoins des clients. Ce cadre devrait être achevé d’ici la fin de l’exercice 2018-2019.

La direction compte définir les options relatives à la démarche qui consiste à intégrer les besoins des clients dans les plans de portefeuille régionaux et internationaux, et dégager les solutions potentielles qui permettront d’améliorer la gestion du matériel d’ici la fin de l’exercice 2017-2018.

En 2016, le Ministère a réalisé un sondage auprès des missions sur l’état des principaux éléments des immeubles. La direction compte utiliser les résultats du sondage pour déterminer les propriétés qu’il faudrait considérer comme des priorités absolues aux fins de la réalisation des rapports sur l’état des immeubles ou des évaluations de l’état des propriétés.

Le Ministère a conçu une stratégie et un plan pour la réalisation des rapports sur l’état des immeubles dans les missions prioritaires. Cette initiative débutera sous peu.

Un projet d’évaluation des besoins en matière de GI/TI a été lancé. Le Comité de gouvernance composé des directeurs généraux d’ARD, d’AWD et de la Direction générale de la gestion de l’information et de la technologie (SID) formulera des conseils et de l’orientation concernant la gestion de l’information (GI) et les systèmes de technologie de l’information (TI) liés aux biens immobiliers. Les consultations menées auprès d’autres ministères ainsi que l’étude portant sur le marché des fournisseurs de GI/TI sont terminées. Les résultats ont été communiqués au Comité de gouvernance. En outre, un plan concernant les consultations et la collecte de l’information sur les besoins a été établi, et les consultations internes sont presque terminées. Les recommandations devraient être présentées d’ici la fin de décembre 2017.

La direction a l’intention de consulter le ministère des Finances Canada et le Secrétariat du Conseil du Trésor afin de discuter des écarts de financement et des options qui permettraient d’accroître la marge de manœuvre et les sources de fonds. Enfin, un rapport sur la durabilité du financement, comprenant une évaluation de la faisabilité, les marges de manœuvre et les plans de mise en œuvre, devrait être présenté d’ici la fin de l’exercice 2017-2018 au Ministère et aux organismes centraux pour approbation.

Annexe C : Schématisation du processus décisionnel lié à la gestion du cycle de vie des biens immobiliers

Annexe D : Recommandations découlant de l’audit et plan d’action de la direction