Audit de la stratégie en matière d’éducation internationale

Affaires mondiales Canada
Bureau du dirigeant principal de la vérification

Mars 2017

Sommaire

En conformité avec le Plan d’audit  axé sur les risques d’Affaires mondiales Canada, approuvé pour 2016-2019,  le Bureau du dirigeant principal de la vérification a mené un audit de la Stratégie en matière d'éducation internationale.

La Stratégie du Canada en matière d'éducation internationale^{Note de bas de page 1} (SEI) constitue le plan directeur pour attirer les talents et préparer le pays à relever les défis du XXIe siècle; elle vise à soutenir les entreprises et les investisseurs canadiens dans la poursuite de leurs objectifs commerciaux dans les principaux marchés étrangers et à susciter la création d’emplois et de nouveaux débouchés. Elle soutient l'éducation internationale et vise à renforcer la place du Canada en tant que chef de file mondial dans l’enseignement supérieur et la recherche. Il s’agit aussi de contribuer à la prospérité future du Canada. La Stratégie en matière d’éducation internationale complète les politiques et les programmes fédéraux existants et met à profit les efforts déployés à l’étranger par les provinces et les territoires pour promouvoir  les possibilités d'étudier au Canada. Pour atteindre ses objectifs, la Stratégie en matière d’éducation internationale mise sur le Programme de bourses internationales(PBI) .

Pourquoi est-ce important?

Le Plan d'action économique de 2011 annonçait du financement pour la création d'une Stratégie globale en matière d’éducation internationale et prônait la mise en place d'un comité consultatif pour formuler des recommandations aux ministres du Commerce international et des Finances. En 2012, le Comité consultatif a formulé 14 recommandations en vue d'élargir les activités de commercialisation et améliorer la coordination des politiques et de la programmation dans un contexte de forte concurrence internationale à l'égard de l’image de marque et de l’octroi de bourses. Le rapport du Comité consultatif^{Note de bas de page 2} a recommandé une stratégie pour optimiser les retombées économiques pour le Canada et une stratégie révisée en matière d’éducation internationale.

La Stratégie en matière d’éducation internationale de 2014 donnait suite aux recommandations du rapport du Comité consultatif et complétait le Plan d’action sur les marchés mondiaux^{Note de bas de page 3} (PAMM) annoncé en novembre 2013. Le PAMM consistait en une série de mesures détaillées visant à promouvoir les intérêts des entreprises canadiennes dans un groupe particulier de marchés mondiaux de grande importance. Il plaçait l’éducation internationale au nombre des 22 secteurs prioritaires dans lesquels le Canada possède un avantage concurrentiel solide.

L'éducation internationale a des répercussions économiques importantes sur le Canada. Une étude récente^{Note de bas de page 4} a permis d'estimer qu'en 2014, plus de 438 150 étudiants internationaux en séjours de courte et de longue durée poursuivaient des études au Canada. D'après les estimations de l'étude, ces étudiants ont dépensé 11,4 milliards de dollars en frais de scolarité, logement et autres dépenses, soit l'équivalent de 11 % de l'ensemble des exportations de services du Canada. Les dépenses engagées par les étudiants internationaux ont également contribué à soutenir l'emploi de 122 700 Canadiens et généré 2,1 milliards de recettes fiscales.^{Note de bas de page 5}   

Affaires mondiales Canada est le ministère principalement responsable de la promotion à l’international du Canada en tant que destination de choix pour poursuivre des études ainsi que de la coordination des activités d'éducation internationale. Outre Affaires mondiales Canada, d'autres ministères tels Immigration, Réfugiés et Citoyenneté Canada (IRCC) et Innovation, Sciences et Développement économique Canada (ISDE) participent à la SEI. Le Ministère travaille en étroite collaboration avec les partenaires provinciaux et territoriaux et avec les intervenants du secteur (p. ex. les associations et les établissements universitaires) afin de servir les priorités et les objectifs en matière d'éducation dans le contexte des relations fédérales-provinciales-territoriales.

Le Ministère reçoit 5 millions de dollars par an pour appuyer la SEI, notamment en menant des activités clés comme le développement d’une marque, le marketing numérique et la prestation de services sur le marché. La SEI mise également sur les différentes bourses d'études existantes du Programme de bourses internationales (PBI). Actuellement, le financement total affecté au PBI est d'environ 7 millions de dollars par an en paiements de transferts, sous forme de subventions et contributions.  Le PBI est régi par ses propres modalités de fonctionnement et il est principalement administré par un tiers entrepreneur.

Qu’avons-nous examiné?

L'équipe d'audit a examiné les processus et les contrôles en place pour favoriser la réalisation des objectifs et la reddition de comptes à l'égard des résultats, ainsi que pour assurer l'intendance des ressources de la Stratégie en matière d’éducation internationale à Affaires mondiales Canada.  L'audit visait également le Programme de bourses internationales, soit l'affectation et l'administration des fonds versés par le tiers entrepreneur aux boursiers des subventions et des contributions. L'audit a porté sur les éléments suivants :

• Structure de gouvernance
• Gestion du programme
• Mesure du rendement
• Gestion financière
• Processus de passation de marchés
• Outils et formation à la disposition du personnel d'Affaires mondiales Canada.

La période visée par l’audit englobait les activités réalisées du 1er avril 2014 au 31 décembre 2016.

Qu’avons-nous constaté?

L'équipe d'audit conclut que les processus et les contrôles sont en place pour gérer les ressources affectées à la SEI et favoriser la réalisation des objectifs d'Affaires mondiales Canada.. Toutefois, certaines faiblesses ont été observées dans les domaines de l'intendance des ressources et de la reddition de comptes à l'égard des résultats.

En se fondant sur les entrevues menées auprès de la Direction de l’éducation internationale d'Affaires mondiales Canada et de délégués commerciaux en éducation à l'Administration centrale et dans les missions, ainsi que sur l'examen des documents et l'examen des dossiers, l'audit a constaté ce qui suit :

• les objectifs et les priorités, y compris les mesures de mise en œuvre de la Stratégie en matière d’éducation internationale, ont été établis et sont alignés  avec les résultats stratégiques d'Affaires mondiales Canada;
• des mesures de rendement ont été établies afin de rendre compte des résultats de la Stratégie en matière d’éducation internationale;
• des rapports (ad hoc) ont été présentés à la haute direction du Ministère ou aux parlementaires concernant des données statistiques ou des renseignements généraux sur une activité, un programme ou un pays en particulier;
• de la formation est offerte aux délégués commerciaux en éducation; des lignes directrices et des outils fournis à cette fin sont également accessibles en ligne sous divers formats;
• des processus ont été établis et mis en œuvre afin d'assurer que les fonds destinés à la Stratégie en matière d’éducation internationale ont été demandés, approuvés et communiqués conformément aux lignes directrices prescrites; 
• outre quelques questions mineures liées à la tenue des dossiers, les activités de contrôle exercées sur la préparation, la gestion et le paiement des contrats sont adéquates pour assurer que les dépenses liées aux contrats sont conformes aux lois, aux politiques et aux lignes directrices;
• les processus établis par le tiers entrepreneur (administrateur du Programme de bourses internationales - PBI) pour surveiller le programme de subventions et contributions ont fourni l'assurance que les modalités des ententes ont été généralement respectées et exécutées par les récipiendaires;
• le compte rendu de l'état d'avancement des activités n'a pas été entièrement communiqué à la haute direction;
• l'examen, par la Direction de l’éducation internationale, des rapports trimestriels présentés par le tiers entrepreneur qui administre le PBI était insuffisant pour déterminer si une somme importante de fonds inutilisés aurait dû être retournée au Receveur général du Canada.

Recommandations:

Les constatations ci-haut mentionnées ont amené l'équipe d'audit à formuler les recommandations suivantes :

1. Le sous-ministre adjoint, Développement du commerce international, investissement et innovation, devrait :
• s'assurer que les mesures de rendement établies pour la Stratégie en matière d’éducation internationale et le Programme de bourses internationales soient révisées régulièrement afin qu’elles cadrent avec le mandat et les priorités du Ministère;
• en se fondant sur les mesures de rendement révisées, présenter à la direction de l’information sur le rendement de la Stratégie en matière d’éducation internationale et du Programme de bourses internationales, et ce, afin d'aider la direction à prendre des décisions opportunes, stratégiques et opérationnelles.
2. Le sous-ministre adjoint, Développement du commerce international, investissement et innovation devrait :
• s’assurer d’une saine gestion des fonds publics en exerçant une surveillance financière étroite et en rendant compte de l'utilisation et du rendement des ressources financières;
• veiller à ce que le tiers entrepreneur (administrateur du PBI) présente des rapports financiers trimestriels et annuels clairs et exhaustifs, qui rendent compte des décaissements, des intérêts courus, de l'encaisse et des fonds inutilisés devant être retournés et que ces exigences sont clairement énoncé dans les contrats futurs ; et,
• s'assurer que  le Ministère met en place un processus clair pour examiner et réconcilier de façon approfondie les dépenses engagées par le tiers entrepreneur (administrateur du PBI), y compris déterminer les fonds inutilisés et le remboursement en temps opportun au Receveur général du Canada.

Énoncé de conformité

Selon mon jugement professionnel en tant que dirigeant principal de la vérification, le présent audit a été mené conformément aux Normes internationales pour la pratique professionnelle de la vérification interne de l’Institut des vérificateurs internes et aux normes de vérification interne du gouvernement du Canada, comme en témoignent les résultats du programme d’assurance et d’amélioration de la qualité. Les procédés d’audit appliqués et les éléments de preuve recueillis sont suffisants et appropriés pour appuyer l’exactitude des constatations et de la conclusion formulée dans le présent rapport, et pour fournir   assurance au niveau de l’audit. Les constatations et la conclusion reposent sur une comparaison entre les conditions qui existaient au moment de l'audit et les critères d'audit préétablis convenus avec la direction. Elles ne s’appliquent qu’à l’entité examinée, pour la portée et la période visées par l'audit.

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Brahim Achtoutal
Dirigeant principal de la vérification

1. Contexte

L’audit de la Stratégie en matière d’éducation internationale a été intégré au Plan de vérification axé sur les risques pour 2016-2019 d’Affaires mondiales Canada. Ce Plan a été recommandé par le Comité ministériel de vérification le 27 septembre 2016, puis a été approuvé par le sous-ministre. Des précisions sur l’objectif, la portée, les critères et la méthode de l'audit sont fournies à l'annexe A, à la fin du présent rapport.

La Stratégie du Canada en matière d’éducation internationale^{Note de bas de page 6} (SEI) constitue le plan directeur pour attirer les talents et préparer le pays à relever les défis du XXIe siècle. Elle soutient l'éducation internationale et vise à renforcer la place du Canada en tant que chef de file mondial dans l’enseignement supérieur et la recherche. Il s’agit aussi de contribuer à la prospérité future du Canada. Les étudiants et chercheurs qui viennent ici contribuent de diverses façons à la prospérité du Canada : ils consomment des biens et des services d’éducation; ils aident à relever les défis de nature démographique et à pallier les pénuries de compétences au Canada; et ils améliorent la compétitivité économique du Canada grâce à la recherche, à l’innovation et à la commercialisation. 

La SEI prend appui sur l’initiative ÉduCanada, une initiative pilote de promotion de l’éducation en vigueur de 2007 à 2012 et qui avait été créée pour accroître la visibilité du Canada à l’étranger et attirer des étudiants internationaux dans les établissements d’enseignement canadiens. Dans la foulée de l’élimination graduelle d’ÉduCanada en 2011-2012, le Plan d’action économique de 2011 a annoncé l’octroi de fonds destinés à l’élaboration d’une stratégie globale; il a demandé la création d’un comité consultatif qui tiendrait des consultations et formulerait des recommandations appropriées aux ministres du Commerce international et des Finances pendant que le gouvernement du Canada élaborait sa stratégie. Publié en été 2012, le rapport du Comité consultatif a formulé 14 recommandations en vue d'élargir les activités de commercialisation et améliorer la coordination des politiques et de la programmation dans un contexte de forte concurrence internationale à l'égard de l’image de marque et de l’octroi de bourses. Le rapport^{Note de bas de page 7} a recommandé une stratégie pour optimiser les retombées économiques pour le Canada et une stratégie révisée en matière d’éducation internationale. La Stratégie en matière d’éducation internationale de 2014 n’a pas adopté toutes les recommandations contenues dans le rapport du Comité consultatif, toutefois, elle s’est fortement appuyée sur son analyse et ses recommandations.

La SEI complétait le Plan d’action du Canada sur les marchés mondiaux (PAMM)^{Note de bas de page 8} annoncé en novembre 2013. Le PAMM consistait en une série de mesures visant à promouvoir les intérêts des entreprises canadiennes dans 22  secteurs prioritaires, dont l’éducation, dans lesquels le Canada possède un solide avantage concurrentiel. Le Comité consultatif et la SEI ont identifié six marchés prioritaires présentant le plus grand potentiel de croissance pour le Canada. Il s'agit du Brésil, de l'Inde, de la Chine, du Vietnam, du Moyen-Orient et de l'Afrique du Nord (y compris la Turquie) et du Mexique. La SEI a également recensé d’autres marchés en laissant entendre que le Canada doit conserver l’avantage dont il jouit actuellement en matière d’éducation internationale dans ses marchés traditionnels que sont la France, le Royaume-Uni, les États-Unis, l’Allemagne, la Corée du Sud et le Japon.

La SEI comporte d'autres engagements, comme celui d'actualiser l’image de marque du Canada en matière d'éducation internationale afin de mieux promouvoir la proposition de valeur en matière d’éducation internationale et créer des outils promotionnels appropriés, notamment des stratégies de commercialisation sur mesure, qui transmettent des messages puissants et ciblés aux étudiants potentiels. Un autre moyen proposé en vue d'attirer les étudiants internationaux consiste à accroître les liens entre les établissements canadiens et étrangers, renforcer les partenariats de recherche et favoriser une plus grande coordination entre le gouvernement fédéral, les provinces, les territoires et les intervenants du secteur de l'éducation, dont le secteur privé.

La SEI mise sur le Programme de bourses internationales (PBI), un programme qui verse des subventions et des contributions en appui à l’éducation internationale au moyen de la coopération et du dialogue en matière d’enseignement, de bourses, de recherche et de relations universitaires afin de mieux faire connaître les politiques et les priorités du Canada et de favoriser la prospérité économique du pays. Les résultats émanant du PBI, tels les partenariats entre établissements, la mobilité des étudiants et des chercheurs et la promotion à l'étranger de l'éducation canadienne et de l'excellence en recherche, contribuent au succès de la SEI.

Responsabilités

Dans le contexte canadien où l’éducation est de compétence provinciale et territoriale, Affaires mondiales Canada joue un rôle de coordination important en matière d'éducation internationale à travers les activités liées aux politiques, au commerce et au développement. Affaires mondiales Canada est le ministère principalement responsable de la promotion à l’international du Canada en tant que destination de choix pour poursuivre des études ainsi que de la coordination des activités d'éducation internationale. Outre Affaires mondiales Canada, d'autres ministères tels Immigration, Réfugiés et Citoyenneté Canada (IRCC) et Innovation, Sciences et Développement économique Canada (ISDE) participent à la SEI. Le Ministère travaille en étroite collaboration avec les partenaires et les intervenants du secteur afin de servir les priorités et les objectifs en matière d'éducation dans le contexte des relations fédérales-provinciales-territoriales.

L’autorité liée aux activités d'éducation internationale à Affaires mondiales Canada est un pouvoir partagé : l'éducation internationale relève à la fois du ministre du Commerce international et du ministre des Affaires étrangères (voir l'annexe B).

Le ministre du Commerce international assume la responsabilité ultime de promouvoir l'éducation internationale et de mettre en œuvre la SEI. Le sous-ministre adjoint, Développement du commerce international, investissement et innovation et Délégué commercial en chef est chargé de l’administration de la SEI en tant que partie intégrante de ce portefeuille.

Le ministre des Affaires étrangères est chargé de représenter le Canada lors de forums multilatéraux et de réunions officielles; il a le pouvoir de coordonner les activités bilatérales et multilatérales en matière d'éducation et le Programme de bourses internationales.  À ce titre, le ministre des Affaires étrangères approuve la composition des délégations qui participent aux rencontres et aux forums ministériels officiels dans le domaine de l’éducation internationale, ce qui comprend la sélection de représentants du gouvernement fédéral s’il y a lieu.

La Direction de l’éducation internationale, une division de la Direction générale des secteurs commerciaux, est responsable de la gestion de la SEI et du PBI.

Le Ministère reçoit 5 millions de dollars par an pour appuyer la SEI, notamment en menant des activités clés comme le développement de la marque, le marketing numérique et la prestation de services sur le marché. Des renseignements plus détaillés sont présentés aux figures 1 et 2 de l'annexe C. La SEI mise également sur les différentes bourses d'études existantes du Programme de bourses internationales (PBI). Le PBI est régi par ses propres modalités de fonctionnement, et le financement total actuellement affecté au PBI est d'environ 7 millions de dollars par an en paiements de transferts, sous forme de subventions et contributions.

Affectation des fonds de la Stratégie en matière d’éducation internationale aux missions

Des fonds destinés à des activités de promotion et de marketing aux fins de la SEI sont alloués à des missions canadiennes sur une base concurrentielle, dans le cadre du processus de planification des activités commerciales du Ministère. Chaque année, dans le cadre du processus d'établissement des plans d'activités consigné dans Strategia, des missions canadiennes soumettent les plans des initiatives qu'elles proposent à l'appui de la promotion de l'éducation. Chaque initiative présente une description des activités, des échéances, des résultats escomptés et du montant de financement demandé.

Des critères ont été établis en vue d'évaluer les plans d'activités et de décider de la répartition des fonds. Les critères tiennent compte des priorités du marché de la SEI, des dépenses admissibles et non admissibles, du nombre de ressources de la mission affectées à l'éducation, du rendement passé ainsi que du partage des coûts des initiatives avec d'autres sources de financement. L'affectation des fonds se fonde, en définitive, sur l'orientation stratégique et la qualité des plans d'activités.

Administration du Programme de bourses internationales

Le Programme de bourses internationales est un programme de paiement de transfert relevant du ministre des Affaires étrangères et géré par une unité de la Direction de l’éducation internationale. Le PBI consiste en des subventions et contributions à l'éducation internationale accordées aux requérants admissibles, notamment des établissements universitaires et, des étudiants dans le cas de subventions.  

Les conditions d'admissibilité des requérants varient selon le programme de bourses d'études. Une fois les demandes examinées et l'admissibilité confirmée, les récipiendaires sont sélectionnés selon des critères déterminés, et des ententes sont rédigées et signées par les deux parties, soit la Direction de l’éducation internationale et les récipiendaires.

Les ententes précisent les exigences que doivent respecter les récipiendaires en matière de production de rapports. Cela comprend les rapports d'étape, rapports financiers et rapports d'activité que les récipiendaires doivent présenter chaque année. Des rapports sur les états des   flux de trésorerie sont présentés deux fois l'an et font fonction de mécanisme de demande financière. Ces rapports sont examinés avant tout décaissement de fonds, conformément à l'entente entre les parties. 

Plusieurs programmes du Programme de bourses internationales sont administrés par un tiers entrepreneur, sous la supervision de la Direction de l’éducation internationale. Le contrat actuel a été attribué par Travaux publics et Services gouvernementaux Canada (ancienne désignation de Services publics et Approvisionnement Canada) en mars 2012, au terme d'un processus de demandes de propositions. Le contrat a été prolongé de deux ans, au moyen d'amendements, jusqu'en mars 2017. Au moment de l'audit, l'unité responsable du PBI était en voie de signer une prolongation du contrat jusqu'en août 2017 pendant qu'elle travaillait à l'élaboration d'une nouvelle demande de propositions pour solliciter des soumissions pour un nouveau contrat.

Le tiers entrepreneur touche des honoraires annuels de 875 000 $ en contrepartie de services professionnels consistant à administrer environ 6,1 millions de dollars annuellement en subventions et contributions^{Note de bas de page 9}. Ses tâches consistent à rédiger des lettres d'entente et des accords de contribution avec les récipiendaires (collèges, universités ou étudiants), à verser les fonds aux récipiendaires et à assurer le suivi du nombre d'étudiants par bourse octroyée ainsi que du montant du financement total accordé par établissement ou par boursier individuel.

2. Observations et recommandations

Les résultats de l’audit découlent de  la revue de documents, des entrevues et de l’examen de dossiers. L’équipe d’audit a examiné les documents clés, notamment ceux décrivant les politiques, les directives et lignes directrices, des documents de stratégie et de planification, ainsi que des documents sur les processus opérationnels et des rapports sur le rendement. L'équipe a mené 19 entrevues auprès des employés qui sont impliqués dans le Programme de bourses internationales et dans la promotion de l'éducation internationale, à l’Administration centrale (AC) et dans les missions. L'équipe d'audit a également interviewé des employés travaillant pour le tiers entrepreneur qui administre le programme de bourses.

L'examen des dossiers portait aussi bien sur des dossiers relatifs au Programme de bourses internationales que sur la Stratégie en matière d’éducation internationale. En ce qui concerne le Programme de bourses internationales, l'équipe d'audit a passé en revue 21 dossiers de récipiendaires de bourses couvrant les trois derniers exercices financiers, ainsi que les documents relatifs à la gestion du contrat du tiers entrepreneur, y compris les factures mensuelles et les demandes trimestrielles de paiement anticipé. En ce qui a trait à la promotion de l'éducation internationale, l'examen des dossiers a porté sur 15 plans et rapports d'activités dans les missions et sur 10 contrats de biens et services liés à des activités de l'Administration centrale et des missions.

Ces travaux ont permis de dégager des observations et des recommandations autour des thèmes suivants :  

• objectifs et priorités,
• gouvernance, surveillance et résultats en matière de rendement,
• affectation des fonds,
• formation et outils,
• intendance des ressources.

2.1 Objectifs et priorités de la Stratégie en matière d’éducation internationale

L'équipe d'audit s'attendait à trouver un plan stratégique bien documenté, précisant clairement les objectifs et les résultats à communiquer au personnel du programme. Plus précisément, nous avons cherché un plan qui établit un lien direct entre le mandat du programme et ses exigences opérationnelles, soit les priorités du programme, l'affectation des fonds, les rôles et responsabilités des intervenants, la surveillance et l'établissement de rapports.

L'équipe d'audit a examiné les documents de stratégie et de planification et constaté que les objectifs et les priorités, y compris les mesures de mise en œuvre de la SEI, ont été établis et sont alignés avec les  résultats stratégiques d'Affaires mondiales Canada. L'examen des documents et les entrevues avec des délégués commerciaux en éducation de cinq missions et d'un délégué commercial régional, responsable d'une zone géographique, ont démontré que les objectifs et les priorités de la SEI étaient clairement communiqués au personnel du programme et aux délégués commerciaux en éducation. L'équipe d'audit a également constaté que des mesures du rendement ont été développées  pour permettre à la Direction de l’éducation internationale de rendre compte des résultats de la SEI et du Programme de bourses internationales.

Dans l'ensemble, l'équipe d'audit est arrivée à la conclusion que les objectifs et les priorités de la SEI sont bien définis.

Consultations avec les intervenants clés

La SEI a été élaborée à la suite d'un long processus de consultations avec divers intervenants dont les provinces et les territoires, les établissements d'enseignement et des organisations du secteur privé. À cette étape, les discussions portaient sur l'élaboration des principaux thèmes et priorités de la SEI. Les documents examinés confirment que des rencontres régulières avec les provinces et les territoires ont été tenues pour coordonner les activités avec le Conseil des ministres de l'Éducation (Canada) [CMEC] et le Comité consultatif fédéral-provincial sur les activités internationales liées à l’éducation (CCFPAIE). En 2016, par exemple, dans le cadre d'un exercice de collaboration, les gouvernements fédéral, provinciaux et territoriaux se sont mis d'accord sur un nouveau nom de marque et un nouveau logo pour la promotion du Canada en matière d'éducation internationale; dans le contexte de ce forum, des lignes directrices relatives à la signature de protocoles d'entente avec des gouvernements étrangers ont également été élaborées, ce qui démontre le déploiement d'efforts coordonnés pour promouvoir les priorités et les objectifs en matière d'éducation internationale.

2.2 Information sur le rendement, production de rapports sur les résultats et responsabilisation

Supervision et responsabilisation

L'équipe d'audit a examiné si des responsabilités claires avaient été établies pour atteindre les objectifs de la SEI et, le cas échéant, si ces responsabilités étaient appuyées par une structure de gouvernance.

Après avoir passé en revue les objectifs de rendement établis pour les cadres dirigeants de la Direction de l’éducation internationale, l'équipe d'audit les a jugés conformes aux objectifs de la SEI et aux priorités et objectifs ministériels. Les auditeurs ont en outre fait remarquer que les organigrammes reflétaient la structure du programme de la SEI, y compris les responsabilités des sous-directeurs. Ils ont observé que les responsabilités étaient bien comprises par la direction de la Direction de l’éducation internationale et les  délégués commerciaux en éducation dans les missions. Dans l'ensemble, les obligations redditionnelles, les pouvoirs et les responsabilités liées à la réalisation des objectifs de la SEI, y compris en ce qui concerne le Programme des bourses internationales, ont été clairement définis, documentés et liés aux priorités ministérielles.

La Réunion  de la haute gestion Commerce international (RHGCI) est l'organe de supervision en place pour la SEI. La RHGCI consiste en une série de réunions hebdomadaires présidées par le sous-ministre du Commerce international et au cours desquelles tous les sous-ministres adjoints (SMA) responsables du commerce présentent une mise à jour sur l'évolution récente de leurs dossiers respectifs. Depuis 2014,  le personnel de la Direction de l’éducation internationale a participé deux fois à ces réunions, en février et en octobre 2016. Il y a présenté aux membres du Comité de l'information sur les réalisations concernant la nouvelle image de marque et la stratégie numérique du Canada en matière d'éducation.

Information sur le rendement et production de rapports

L'équipe d'audit a examiné si l'information sur le rendement était suffisante et dûment documentée pour suivre les progrès et rendre compte des objectifs.  

Les documents examinés par les auditeurs ont confirmé que les résultats attendus et les mesures de rendement avaient été définis et alignés avec les objectifs de la SEI et pour le Programme international de bourses.

Cependant, ces mesures de rendement et ces résultats attendus ont été établis en 2014  dans le cadre du lancement de la SEI et n'ont pas fait l'objet d'une révision depuis. Les dirigeants de la Direction de l’éducation internationale reconnaissent que certains indicateurs sont répétitifs et doivent être actualisés. Il importe de s'assurer que les mesures de rendement sont à jour et reflètent la programmation actuelle, et que les résultats sont communiqués à la direction de manière à permettre une prise de décisions éclairées et en temps opportun. En l'absence de mesures de rendement actualisées, le personnel du programme ne dispose pas d'information claire sur les progrès qu'il essaie de réaliser et la façon de mesurer le succès. Un cadre de mesure de rendement solide permettrait à la direction du programme d'être mieux placée pour évaluer son rendement et utiliser les résultats pour gérer et améliorer les programmes, les politiques et les services.

Les auditeurs ont noté que les indicateurs de rendement applicables aux activités dans les missions faisaient l'objet de suivi et de mesure continus et qu'ils étaient communiqués mensuellement par les délégués commerciaux en éducation dans les missions. Les résultats ont été présentés sous forme d'indicateurs de rendement clés (IRC) dans TRIO et dans Strategia – deux outils normalisés de production de rapports ministériels utilisés par les secteurs commerciaux – et ont été intégrés aux rapports des missions sur le commerce. D'autres indicateurs de rendement visant des activités relevant de la SEI sont mesurés et évalués de façon continue, comme ceux qui ont trait aux programmes de bourses et aux partenariats internationaux. Par exemple, le nombre d'ententes bilatérales sur l'éducation signées avec des gouvernements étrangers fait l'objet d'un suivi.

En ce qui concerne les communications et les rapports, la Direction de l’éducation internationale informe le SMA, Développement du commerce international, investissement et innovation, et le directeur général, Secteurs commerciaux, des principaux progrès de la SEI au moyen de réunions hebdomadaires informelles. Depuis 2014, l'information était présentée aux sous-ministres et ministres du Commerce international et des Affaires étrangères au moyen de notes d'information recensant des statistiques et des résultats clés sur les activités, par exemple, le nombre d'étudiants internationaux, la marque, la stratégie numérique, les bourses, de même que les problèmes et les difficultés rencontrés.

En plus des résultats et des indicateurs de haut niveau de rendement signalés chaque année dans le Rapport ministériel sur le rendement, la Direction de l'éducation internationale a rédigé, en 2014, un rapport de situation faisant état des mesures de rendement appliquées à la SEI. Ce document, qui incluait des mesures de rendement prévues pour le Programme de bourses internationales, était utilisé pour informer le sous-ministre du Commerce international lors d'une série de réunions; il comprenait également des mises à jour sur l'avancement des activités couvertes par la SEI ainsi qu'une description des étapes suivantes de la mise en œuvre. Cet exercice a cependant été suspendu en 2015. Il a été répété en 2016, mais n'a pas été communiqué au SMA, au sous-ministre ou au ministre du Commerce international en vue d'informer la haute direction des résultats et de l'évolution d'un programme étroitement lié aux priorités du Ministère.

Bref, lors des deux dernières années, des rapports ad  hoc ont été présentés à la haute direction du Ministère ou aux parlementaires sous forme de notes d’information concernant des données statistiques ou des renseignements généraux sur une activité, un programme ou un pays en particulier. En l'absence d'un rapport global regroupant des données stratégiques sur le rendement, la haute direction a une capacité limitée de démontrer ou de comprendre les résultats ou les progrès accomplis à l'égard des priorités ministérielles, de prendre des décisions fondées sur les résultats et ajuster le cap, au besoin.

En conclusion, les mesures de rendement de la SEI pourraient bénéficier d'une révision visant à assurer qu'elles sont pertinentes et appropriées, et la présentation de rapports pourrait être renforcée, en particulier au niveau de la haute direction. Considérant que l'obtention de résultats pour les Canadiens et les Canadiennes est une exigence fondamentale pour la prestation de services à Affaires mondiales Canada, toutes les occasions doivent être saisies pour assurer une présentation de rapports complets et en temps opportun pour permettre à la haute direction de prendre des décisions fondées sur des données probantes.

Recommandation 1:

1. Le sous-ministre adjoint, Développement du commerce international, investissement et innovation devrait :
• s'assurer que les mesures de rendement établies pour la Stratégie en matière d’éducation internationale et le Programme de bourses internationales soient révisées régulièrement et qu'elles cadrent avec le mandat et les priorités du Ministère;
• en se fondant sur les mesures de rendement révisées, présenter à la direction de l’information  sur le rendement de la Stratégie en matière d'éducation internationale et du Programme de bourses internationales, et ce, afin d'aider la direction à prendre des décisions opportunes, stratégiques et opérationnelles.

2.3 Affectation de fonds aux missions

L'équipe d'audit a examiné si l'affectation et la surveillance des ressources était adéquate pour permettre la réalisation des objectifs de la SEI. L'équipe a examiné le processus d'affectation de fonds aux missions ainsi que les contrôles en place pour assurer la saine intendance des ressources. L'affectation des fonds destinés au Programme de bourses internationales s'effectue selon un processus différent, applicable aux paiements de transferts (pour plus de détails, se reporter à la section 2.5, Intendance des ressources).

L'équipe d'audit a examiné les plans d'activités accompagnant les demandes de fonds des missions pour la promotion de l'éducation internationale et des activités de marketing; elle a également examiné les rapports sur les activités financées. Au total, 15 des 112 missions qui participent aux activités de promotion^{Note de bas de page 10} ont été retenues pour examen. Les auditeurs ont constaté que pour l'ensemble des points à l'étude, les dossiers respectaient les lignes directrices établies et aucune faiblesse importante n'a été relevée. Les initiatives ont été évaluées en fonction de critères définis et ont été approuvées en fonction du financement disponible. L'équipe d'audit a noté que les résultats des initiatives étaient signalés et que les indicateurs de rendement clés pour les secteurs commerciaux faisaient l'objet d'un suivi. L'équipe d'audit a conclu que des processus ont été établis et mis en œuvre afin d'assurer que les fonds destinés à la Stratégie en matière d’éducation internationale ont été demandés, approuvés et communiqués conformément aux lignes directrices prescrites.

L'équipe d'audit a également examiné si les fonds affectés aux missions concordaient avec les marchés prioritaires établis dans la SEI. Depuis 2014-2015, plus de 90 missions canadiennes présentes dans plus de 80 pays ont reçu environ 1 million de dollars par an pour promouvoir l'éducation internationale et mener des activités de marketing dans le cadre du processus de planification concurrentielle des activités (voir l'annexe C – Figure 2 pour plus de détails). L'équipe a constaté que les marchés prioritaires de la SEI recevaient les plus hauts niveaux de financement. En 2014-2015, 47 % des fonds disponibles ont été affectés aux missions en poste dans les marchés prioritaires^{Note de bas de page 11}, par rapport à 45 %^{Note de bas de page 12} en 2015-2016.

2.4 Formation et outils

La formation et les outils destinés au portefeuille commercial de l'éducation internationale d'Affaires mondiales Canada sont nombreux et diversifiés. De la formation officielle et de la formation autoguidée à l'intention des délégués commerciaux en éducation sont accessibles en ligne (dans l'intranet) à partir de la page wiki sur l'éducation internationale, et dans iTrain – le portail d'apprentissage sur le commerce. Des séances de formation pour les délégués commerciaux concernés par les activités liées à l'éducation sont offertes chaque année, pendant la période précédant le lancement du processus de planification des activités.

Le matériel en ligne comprend des webinaires et des documents sur les systèmes d'éducation au Canada, des instructions sur la façon de rédiger un plan d'activités, sur les critères à prendre en considération et sur la façon de communiquer les résultats. Les délégués commerciaux en éducation sont tenus informés du matériel existant et mis à jour au moyen d'infolettres périodiques et par courriel. En entrevue, les délégués commerciaux en éducation ont affirmé bien connaître la SEI et ses objectifs et savoir où trouver le matériel dont ils ont besoin pour accomplir leurs tâches. Ils ont également affirmé être bien appuyés par la Direction de l’éducation internationale et par les délégués commerciaux régionaux en éducation, qui servent de points de contact en matière de politiques et d'orientation.

2.5 Intendance des ressources

Dépenses engagées au titre de la Stratégie en matière d'éducation internationale

L'équipe d'audit a analysé les dépenses engagées au titre de la SEI pour 2015-2015 et 2016-2017^{Note de bas de page 13} afin de déterminer si elles étaient conformes aux lois, aux politiques et aux lignes directrices applicables. Plus précisément, l'équipe d'audit a centré son attention sur les contrats liés à des activités de l'Administration centrale et des missions.

L'équipe d'audit a sélectionné 10 contrats de biens et de services et procédé à un examen des contrôles portant sur les dépenses liées à ces contrats. Dans les 10 dossiers examinés, l'équipe a constaté que les contrôles exercés sur la préparation, l'approbation et le paiement des contrats sont conformes aux lois, aux politiques et aux lignes directrices. Malgré quelques problèmes mineurs liés à la tenue des dossiers au sein de la Direction de l’éducation internationale, les auditeurs ont conclu que les activités de contrôle exercées sur la préparation, la gestion et le paiement des contrats sont adéquates pour assurer que les dépenses liées aux contrats sont conformes aux lois, aux politiques et aux lignes directrices.

Dépenses au titre des fonds affectés au Programme de bourses internationales

Les auditeurs ont sélectionné 21 dossiers de transferts de paiement, soit 6 subventions et 15 contributions, à des fins d'examen. Dans le cas des six dossiers de subventions, les ententes ont été signées par  l’autorité compétente et les récipiendaires ont respecté les exigences de production de rapports selon le calendrier établi. 

En ce qui concerne les dossiers de contributions examinés, toutes les ententes ont été signées par  l’autorité compétente. Dans tous les dossiers réglés examinés^{Note de bas de page 14}, les récipiendaires ont respecté les obligations de production de rapports conformément aux modalités des ententes. Les rapports financiers, rapports d'activités, rapports d'étape, résultats d'enquêtes et états des flux de trésorerie ont été préparés et présentés conformément aux modalités de l'entente. Pour les 15 dossiers examinés, les engagements financiers énoncés dans l'entente correspondaient à ceux indiqués dans les rapports financiers finaux.

Dans l'ensemble, l'examen des dossiers a démontré que le processus mis en place par le tiers entrepreneur  – et par la Direction de l'éducation internationale dans le cas d'un programme – pour surveiller le programme de subventions et contributions, a fourni l'assurance que les modalités des ententes ont été généralement respectées et exécutées par les récipiendaires.

Surveillance et gestion du contrat relatif à l'administration du Programme de bourses internationales

Comme il a déjà été mentionné, un tiers entrepreneur est responsable de l'administration de plusieurs bourses faisant partie du Programme de bourses internationales pour le compte d'Affaires mondiales Canada. L'entrepreneur administre environ 6,1 millions de dollars annuellement en subventions et contributions. 

Dans le cadre de son contrat, le tiers entrepreneur est tenu de fournir les documents suivants :

• budgets prévisionnels annuels;
• rapports financiers trimestriels accompagnés d'une demande de paiement anticipé pour le trimestre suivant;
• un rapport détaillé des événements et des activités du premier semestre de l'année;
• un rapport annuel contenant la liste des événements et des activités du deuxième semestre de l'année, ainsi que des états financiers et des renseignements statistiques. 

L'équipe d'audit a évalué la pertinence des processus de surveillance établis par le Ministère en vue d'assurer une diligence raisonnable dans la surveillance et la gestion de l'entrepreneur. Nous nous attendions à trouver qu'une surveillance continue et une vérification systématique des livrables et des processus d'approbation des paiements étaient rigoureusement appliquées. Ces mesures sont nécessaires pour s'assurer que le contrat est bien géré et que les services sont fournis de manière uniforme et efficace, dans le respect des modalités du contrat.

Les auditeurs ont examiné trois factures mensuelles des  honoraires de l'entrepreneur pour les services professionnels rendus dans le cadre de l'administration du Programme de bourses internationales. L'équipe d'audit a conclu que les paiements demandés ont été adéquatement examinés afin d'assurer leur conformité aux modalités du contrat, et que le paiement des factures par l'autorité déléguée était autorisé.

Cependant, l'équipe d'audit est préoccupée par un des domaines de responsabilité du tiers entrepreneur, à savoir que les demandes de paiement anticipé ne font pas toujours état des dépenses projetées et des fonds inutilisés prévus. Ces préoccupations sont apparues lorsque l'équipe d'audit a examiné les demandes trimestrielles de paiement anticipé, lesquelles sont examinées par un gestionnaire principal de programme puis recommandées à l'approbation du directeur adjoint ou du directeur. Les auditeurs ont constaté que les demandes de paiement anticipé examinées ne rendaient pas toujours clairement compte des dépenses finales et des fonds inutilisés prévus. Cette information faisait défaut dans trois des quatre rapports accompagnant les demandes trimestrielles de paiement anticipé. De plus, les auditeurs ont noté que les intérêts courus n'étaient pas systématiquement signalés dans ces rapports. 

Les demandes de paiement anticipé fournissent à la Direction de l'éducation internationale des données financières et non financières dont elle se sert pour évaluer le rendement du programme. Ces données servent également à déterminer la réaffectation des fonds des bourses d'études au sein du programme. Sans ces données solidement étayées, le Ministère ne dispose que de renseignements partiels qui ne lui permettent pas d'assurer le suivi budgétaire approprié et qui, de surcroît, ne facilitent pas la prise de décisions.

Une autre préoccupation concerne les fonds non dépensés. Un examen des rapports annuels du tiers entrepreneur pour les exercices 2013-2014 à 2015-2016 indique que ce dernier n'a pas fait systématiquement rapport des fonds non dépensés. Les rapports examinés ne dévoilent pas toujours le montant des fonds non utilisés devant être retournés au Receveur général du Canada. Par conséquent, les rapports annuels ne fournissent à la Direction de l'éducation internationale ni toute l'information nécessaire ni un tableau complet des résultats financiers du Programme de bourses internationales. 

Lors d'entrevues réalisées avec la Direction de l'éducation internationale, les auditeurs ont été informés que le tiers entrepreneur détenait encore un important montant de fonds non dépensés d'exercices précédents, qui auraient dû être retournés au Receveur général du Canada. Ce point a été soulevé par la Direction de l'éducation internationale avant la tenue de l'audit et a été porté à l'attention du tiers entrepreneur en mai 2016. Des discussions entre les deux parties ont eu lieu en vue de déterminer le montant dû  au Receveur général du Canada.

À la suite de ces discussions, l'entrepreneur a fourni les documents établissant la valeur des fonds inutilisés à plus de 500 000 $, accumulés depuis l'exercice 2014-2015. Il n'y a aucune explication claire ou documentée quant à la raison pour laquelle ces fonds n'ont pas été retournés au Receveur général du Canada, comme ils l'avaient été lors des exercices précédents (jusqu'à 2013). Au moment de la rédaction du rapport, la Direction de l'éducation internationale a informé l’équipe d’audit qu’ils ont effectué le rapprochement des montants dus par le tiers entrepreneur au titre de solde non utilisé, et déterminé que la somme due s'élevait à 613 912 $. Les auditeurs ont également été informés que la Direction avait reçu les fonds à retourner au Receveur général du Canada.

L'équipe d'audit a conclu que les activités de surveillance doivent être renforcées de façon à pouvoir déterminer le montant des fonds non utilisés par l'entrepreneur et devant être retournés au Receveur général du Canada, et à s'assurer que ces fonds sont effectivement retournés en temps opportun. Si une telle situation perdure, le Ministère court le risque de ne pas se conformer à la Politique sur les paiements de transfert du Conseil du Trésor, en particulier à la Directive sur les paiements de transfert, qui exige que les gestionnaires ministériels prennent les mesures nécessaires pour recouvrer les sommes remboursables ou recouvrables auprès des récipiendaires.

Recommandation 2:

2. Le sous-ministre adjoint, Développement du commerce international, investissement et innovation devrait :
• s’assurer d’une saine gestion des fonds publics en exerçant une surveillance financière étroite et en rendant compte de l'utilisation et du rendement des ressources financières;
• veiller à ce que le tiers 'entrepreneur présente des rapports financiers annuels et trimestriels clairs et exhaustifs, qui rendent compte des décaissements, des intérêts courus, de l'encaisse et des fonds inutilisés devant être retournés et que ces exigences soient clairement énoncé dans les contrats futurs ; et
• s'assurer que  le ministère met en place un processus clair pour examiner et réconcilier de façon approfondie les dépenses engagées par le tiers entrepreneur, y compris déterminer les fonds inutilisés et le remboursement en temps opportun au Receveur général du Canada.

Conclusion

Dans l'ensemble, l'équipe d'audit a conclu que la Stratégie en matière d'éducation internationale et le Programme de bourses internationales sont bien mis en œuvre. Cette décision est justifiée par la présence d'une structure de gouvernance et de consultation adéquates; les pouvoirs, les responsabilités et les priorités sont établis de manière à atteindre les objectifs de la SEI et du Programme de bourses internationales et concordent avec les priorités du Ministère. Le processus d'affectation des fonds aux missions est bien structuré. De la formation et des outils sont mis à la disposition du personnel responsable de la mise en œuvre de la SEI à l'étranger et à l'Administration centrale.

De manière générale, la gestion financière de la SEI est saine, à l'exception des pratiques relatives à la production de rapports et au rapprochement des fonds en fin d'exercice. Des pratiques et des contrôles ont été mis en œuvre pour assurer la gestion des dépenses liées aux contrats conclus dans le cadre de la Stratégie en matière d'éducation internationale.

Les processus établis pour administrer les ententes de bourses se sont avérés fonctionnels et les fonds ont été dépensés conformément aux modalités des ententes.

Des possibilités d'amélioration ont été relevées en ce qui concerne les données et les rapports sur le rendement, de même que l'intendance des ressources prévues pour les bourses. 

Annexe A : À propos de l'audit

Objectif

L’audit a pour objectif de donner l’assurance que les processus et les contrôles sont en place pour gérer efficacement la Stratégie en matière d’éducation internationale, assurer une saine intendance des ressources, rendre compte des résultats et favoriser la réalisation des objectifs d’Affaires mondiales Canada.

Portée

La portée de l'audit couvrait la gouvernance, les processus et les contrôles, la gestion financière et la passation des marchés, les outils et la formation en place pour appuyer la gestion de projet, la mesure du rendement, l’intendance des ressources et la responsabilisation à l’égard des résultats de la Stratégie en matière d’éducation internationale.

La période examinée par l’audit englobait les activités réalisées du 1er avril 2014 au 31 décembre 2016.

L’audit ne s'est pas penché sur :

• Les activités liées à la Stratégie en matière d'éducation internationale menées par d'autres ministères ou par les gouvernements des provinces et des territoires.
• Les activités menées par les collèges et les universités.
• Les activités d’éducation liées au développement d’Affaires mondiales Canada, car elles ne relèvent pas de la portée de la SEI et du PBI.

Critères

Les critères ont été élaborés à la suite de l’évaluation détaillée des risques, et l’étude a porté sur les critères de vérification relatifs au cadre de responsabilisation de gestion établi par le bureau du contrôleur général du secrétariat du Conseil du Trésor. Les parties visées par l’audit ont discuté des critères d'audit et les ont approuvés. Le tableau ci-dessous décrit les critères élaborés en vue de répondre à l’objectif et à la portée déclarés de l’audit.

Les critères suivants ont été élaborés en fonction des mesures de contrôle dont la mise en place était attendue pour gérer les secteurs à risque élevé; ils sont conçus pour conclure l’objectif de l’audit dans le cadre de la portée définie de l’audit.

Approche et méthodologie de l'audit

Afin de pouvoir tirer des conclusions à l’égard des critères ci-dessus, et en se fondant sur les principaux risques recensés et évalués ainsi que sur les contrôles internes associés aux processus opérationnels connexes, l'audit a été mené conformément à la Politique sur la vérification interne et aux Directives du Conseil du Trésor ainsi qu'aux Normes relatives à la vérification interne du gouvernement du Canada; de plus, il respecte les Normes internationales pour la pratique professionnelle de la vérification interne de l'Institut des vérificateurs internes.

Ces normes exigent que l’audit soit planifié et réalisé de manière à obtenir une assurance raisonnable que l’objectif de l’audit sera atteint. 

Afin de recueillir des informations probantes et de pouvoir tirer des conclusions sur les objectifs de l’audit, les méthodes suivantes ont été utilisées :

• définition et examen de politiques, directives et lignes directrices pertinentes;
• examen et analyse des documents pertinents liés aux activités;
• analyse des données;
• conduite d'entrevues avec des représentants du Ministère;
• revue des processus et des systèmes et définition des principales mesures de contrôle;
• sélection d'échantillons de transactions pour la conduite de tests détaillés;
• analyse des renseignements financiers et non financiers;
• toute autre méthode jugée pertinente par l’équipe d’audit.

Annexe B : Aperçu des responsabilités ministérielles en matière d'éducation

Source : Document de la Direction de l'éducation internationale sur l'engagement d'Affaires mondiales Canada en matière d'éducation.

Annexe C : Dépenses engagées au titre de l'éducation internationale

Source : Dépenses engagées au titre de la Stratégie en matière d'éducation internationale, données fournies par la Direction de l’éducation internationale, novembre 2016.
Remarque : La somme de 951 771 $ affectée aux salaires et à des services internes n'est pas prise en compte dans ce tableau.

Source : Dépenses engagées au titre de la Stratégie en matière d'éducation internationale, données fournies par la Direction de l’éducation internationale, novembre 2016.

Source : Dépenses engagées au titre du Programme de bourses internationales, données fournies par la Direction de l’éducation internationale, novembre 2016.

Annexe D : Plan d'action de la direction

Annexe E : Acronymes